ความขัดแย้ง...การช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากการรักษาพยาบาล

เนื่องจากการรักษาพยาบาลเป็นการกระทำต่อมนุษย์ ทำให้มีโอกาสเกิดภาวะที่ไม่พึงประสงค์ต่างๆ ได้อยู่เสมอ ทั้งที่เกิดจากการดำเนินไปตามสภาพของโรค ทั้งภาวะไม่พึงประสงค์ที่เกิดขึ้นโดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ หรือเกิดจากความผิดพลาดของผู้ให้บริการเอง (ทั้งจากบุคคลหรือระบบ) ซึ่งไม่ว่าจะเกิดจากสาเหตุใดก็นำมาซึ่งความทุกข์ทรมานทั้งทางร่างกายและจิตใจ และไม่สามารถดำรงชีวิตได้อย่างปกติสุข

ภาวะไม่พึงประสงค์บางกรณีก็ยากที่จะตัดสินได้ว่าเกิดจากสาเหตุใด และเมื่อผู้ได้รับภาวะไม่พึงประสงค์นั้นสงสัยว่าเกิดจากความผิดพลาดของผู้ให้บริการและต้องการได้รับการชดเชย กระบวนการที่ใช้กันก็คือการร้องเรียนต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหรือการฟ้องร้องต่อศาล แต่กระบวนการเหล่านี้ต้องใช้เวลานาน ทั้งต้องลำบากจากการเดินทางและการหาหลักฐานในการสู้คดี ผู้ให้บริการเองก็หมดกำลังใจ และความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างผู้ให้และผู้รับบริการสูญเสียไป

จึงมีความคิดที่จะให้การช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากการรักษาโดยไม่ต้องรอการตัดสินถูกผิด เพื่อรักษาความสัมพันธ์ที่ดีและลดการฟ้องร้อง กฎหมายลักษณะนี้มีมาตั้งแต่ปี พ.ศ.2545 คือมาตรา 41 ตาม พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ที่ให้เงินช่วยเหลือเบื้องต้นแก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการรักษาพยาบาล แต่มีข้อจำกัดอยู่คือครอบคลุมเฉพาะผู้ใช้สิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ยังไม่ครอบคลุมสิทธิประกันสังคม สิทธิข้าราชการ และผู้ที่จ่ายค่ารักษาเอง รวมทั้งวงเงินที่ให้เป็นการชดเชยเบื้องต้นเท่านั้น ยังไม่ชดเชยผลกระทบที่เกิดขึ้นทั้งหมด จึงมีหลายฝ่ายเสนอกฎหมายเพื่อแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าว

ทุกฝ่ายที่เสนอกฎหมายต่างก็มีความหวังดีต่อผู้ป่วยก็ไม่น่าจะมีความขัดแย้งเกิดขึ้น แต่ก็ปรากฏว่ามีความขัดแย้งเกิดขึ้น โดยฝ่ายบุคลากรทางด้านสาธารณสุขต้องการให้มีการแก้ไขมาตรา 41 โดยขยายความคุ้มครองให้ครอบคลุมผู้ป่วยทั้ง 3 กองทุน และให้มีการจ่ายเงินชดเชยผลกระทบที่เกิดขึ้นทั้งหมด และอีกฝ่ายคือองค์กรพัฒนาเอกชนบางองค์กร ที่ต้องการร่างกฎหมายขึ้นใหม่คือ ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข ให้ครอบคลุมทั้งสามกองทุน

ความขัดแย้งของทั้งสองฝ่าย ประเด็นหลักๆ ได้แก่ ชื่อของร่าง พ.ร.บ. ประเด็นการให้เงินช่วยเหลือแก่ผู้รับบริการจะเท่ากับตัดสินว่าผู้ให้บริการเป็นผู้ผิดหรือไม่ ประเด็นสามารถแก้ไขมาตรา 41 ให้ครอบคลุมผู้ป่วยกลุ่มอื่นๆ ได้หรือไม่ สามารถขยายวงเงินช่วยเหลือตามมาตรา 41 ให้ครอบคลุมผลกระทบทั้งหมดได้หรือไม่ และภาระทางการเงินของประเทศ

ชื่อของร่าง พ.ร.บ. ดูจะสร้างความรู้สึกไม่สบายใจต่อบุคลากรทางด้านสาธารณสุข เพราะใช้คำว่า "คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข" เหมือนบอกว่าบุคลากรสาธารณสุขเป็นผู้สร้างความเสียหายให้เกิดขึ้น ทั้งๆ ที่ภาวะไม่พึงประสงค์เกือบทั้งหมดเกิดจากการดำเนินของโรคตามปกติหรือเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงมิได้ หากใช้คำอื่นที่ดูนุ่มนวลกว่านี้ก็คงสร้างความสบายใจให้กับบุคลากรสาธารณสุขได้

หากตัดสินให้เงินชดเชยแล้วเท่ากับตัดสินว่าบุคลากรสาธารณสุขเป็นผู้ผิดหรือไม่ คณะกรรมการเกือบทั้งหมดไม่ใช่บุคลากรสาธารณสุขอาจไม่เข้าใจเรื่องมาตรฐานวิชาชีพและระบบการทำงานด้านสาธารณสุข ดังนั้น ถ้าระบุไว้ในกฎหมายว่าเมื่อจะนำคำวินิจฉัยคณะกรรมการไปใช้ในการตัดสินถูกผิดตามกฎหมายอื่นๆ ให้ส่งไปให้สภาวิชาชีพหรือหน่วยงานด้านสาธารณสุขที่เกี่ยวข้องให้ความเห็นก่อน ก็น่าจะลดความวิตกกังวลในข้อนี้ลงไปได้

ฝ่ายเสนอร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุขให้เหตุผลว่า การแก้ไขมาตรา 41 จะขัดต่อเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ที่ต้องการให้ครอบคลุมเฉพาะผู้ใช้สิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ แต่หากพิจารณามาตรา 5, 9 และ 10 จะเห็นว่ากฎหมายนี้มีเจตนารมณ์ที่จะขยายสิทธิให้ครอบคลุมผู้ใช้สิทธิข้าราชการและประกันสังคมอยู่แล้ว ดังนั้น การขยายความคุ้มครองตามมาตรา 41 ไปยังผู้ที่ใช้สิทธิบัตรอื่นๆ ก็น่าจะสามารถกระทำได้โดยไม่ขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมาย

ประเด็นอัตราจ่ายเงินช่วยเหลือตามมาตรา 41 ไม่เพียงพอแก่การบรรเทาความเสียหาย อัตราจ่ายเงินช่วยเหลือเบื้องต้นสามารถแก้ไขได้โดยคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ดังที่เคยมีประกาศข้อบังคับสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติปรับวงเงินช่วยเหลือเบื้องต้นสูงสุดเป็น 400,000 บาท และหากต้องการให้มีการจ่ายเงินชดเชยจากผลกระทบทั้งหมดให้แก่ผู้ได้รับผลกระทบก็สามารถแก้ไขมาตรา 41 ได้

ปัญหาภาระทางงบประมาณของประเทศในอนาคต หากร่างกฎหมายนี้ผ่านก็จะมีการจัดตั้งสำนักงานส่วนกลางและสำนักงานสาขา ซึ่งก็จะต้องมีการตั้งงบประมาณสำหรับบริหารจัดการสถานที่ วัสดุอุปกรณ์และบุคลากร มีคณะกรรมการและคณะอนุกรรมการอื่นๆ อีกหลายชุด ซึ่งก็จะมีค่าใช้จ่ายเรื่องเงินเดือนและค่าประชุม หากเปรียบเทียบกับองค์กรในกำกับของกระทรวงสาธารณสุขอื่น เช่น สำนักงานหลักประกันสุขภาพที่ใช้งบประมาณบริหารสำนักงาน 1,943 ล้านบาทต่อปี เงินเดือนเลขาธิการ 200,000 บาท เงินประจำตำแหน่ง 50,000 บาท เบี้ยประชุมคณะกรรมการ 12,000 บาทต่อเดือน เบี้ยประชุมคณะอนุกรรมการ 16,000 บาทต่อเดือน ก็จะเป็นงบประมาณจำนวนไม่น้อย

ทั้งสองแนวทางดูแล้วไม่ว่าจะใช้แนวทางใดก็สามารถช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากการรักษาพยาบาลได้ ช่วยให้บุคลากรทางด้านสาธารณสุขมีกำลังใจ และช่วยดำรงความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างผู้ให้และผู้รับบริการไว้ได้ แต่หากตั้งองค์กรใหม่ตามร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุขขึ้นมาแล้วจะต้องเป็นภาระทางการเงินของชาติมหาศาลในอนาคต แนวทางการแก้ไขมาตรา 41 ของ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือการที่แต่ละกองทุนไปแก้กฎหมายของตนเองให้มีการดูแลผู้ได้รับผลกระทบจากการรักษาพยาบาล ก็น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่า

ผู้เขียน : นพ.ภีศเดช สัมมานันท์

ที่มา : หนังสือพิมพ์มติชน วันที่ 5 พฤษภาคม 2558