ความเสี่ยงทางการคลังจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของบทความวิชาการที่จะนำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปีของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ครั้งที่ 10 ซึ่งจะจัดขึ้นใน วันที่ 2 ส.ค.นี้  เวลา 08.30 - 15.30 น ณ ห้องนภาลัยบอลลูม โรงแรม ดุสิตธานี เรื่อง ความเสี่ยงทางการคลังจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ

ความเสี่ยงทางการคลัง (Fiscal Risk) หมายถึง โอกาสและผลกระทบของปัจจัยเสี่ยง (กิจกรรมหรือโครงการ) ที่ส่งผลให้ฐานะทางการคลังของรัฐบาลไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่คาดการณ์ไว้ ซึ่งวัดผลกระทบต่อฐานะการคลังอยู่ในรูปรายได้รัฐบาล รายจ่ายรัฐบาล ดุลการคลัง ทรัพย์สินของหน่วยงานในภาคสาธารณะ หนี้สาธารณะ และภาระทางการคลัง (Fiscal Liabilities) ที่เกิดขึ้นจากนโยบายรัฐบาล

ในการพิจารณาสาเหตุและแหล่งที่มาของความเสี่ยงทางการคลัง โดยพิจารณาจากกิจกรรมที่อาจจะก่อให้เกิดสิทธิเรียกร้องที่เป็นภาระต่องบประมาณสามารถจำแนกแหล่งที่มาของความเสี่ยงทางการคลังที่สำคัญ ได้ดังนี้

ความเสี่ยงทางการคลัง ที่รัฐบาลควรให้ความสำคัญ และกำหนดแนวทางการบริหารจัดการจากแนวโน้มทางเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน คือ ความเสี่ยงทางการคลังที่เกิดจากรายจ่ายสวัสดิการสังคมที่เพิ่มขึ้น ตามแนวโน้มการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประชากร (Aging population) ซึ่งเป็นความเสี่ยงทางการคลังที่คาดว่าจะเกิดขึ้นได้ในระยะปานกลางถึงระยะยาว เนื่องจากรัฐบาลไม่สามารถหยุดยั้งภาวะการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุได้ และปัจจุบันยังไม่มีหลักเกณฑ์ในการควบคุมรายจ่ายประเภทดังกล่าวอย่างชัดเจน

ดังนั้น ความท้าทายของภาคการคลังที่ควรพิจารณา คือ ประเทศไทยควรจะบริหารจัดการความเสี่ยงทางการคลังที่เกิดขึ้นจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างไร เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของนโยบายการคลัง

ความเสี่ยงทางการคลังจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ แบ่งออกได้เป็น 2 ประเภทหลัก ได้แก่ 1. ความเสี่ยงทางการคลังในเชิงปริมาณ ซึ่งเกิดจากการเปลี่ยนแปลงในปัจจัยต่างๆ ที่มีผลต่อรูปแบบการจัดสรรสวัสดิการแก่ประชาชนในกรณีที่ไม่มีการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบาย ซึ่งในการศึกษานี้ คือ แนวโน้มของจำนวนประชากรในอนาคต ซึ่งจะวัดอยู่ในรูปของประมาณการภาระทางการคลังที่จะเกิดขึ้น

2. ความเสี่ยงทางการคลังในเชิงคุณภาพ ซึ่งเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงนโยบายของรัฐบาลในการจัดสรรสวัสดิการประเภทต่างๆ ให้กับประชาชนในอนาคต รวมถึงการริเริ่มดำเนินการโครงการสวัสดิการในรูปแบบใหม่ ซึ่งการศึกษาในครั้งนี้ ได้รวมผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายมีแนวโน้มค่อนข้างชัดเจน เช่น การเปลี่ยนแปลงระบบบำเหน็จบำนาญของข้าราชการ หรือการปรับอัตราเบี้ยยังชีพ เป็นต้น

จากการประมาณการภาระทางการคลังของโครงการสวัสดิการที่สำคัญในอนาคต ได้แก่ สวัสดิการด้านการรักษาพยาบาล และสวัสดิการด้านการดูแลสูงอายุ พบว่า เมื่อประเทศไทยได้รับผลกระทบจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ภาระทางการคลังจะมีแนวโน้มจะเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ดี หากเทียบขนาดของภาระทางการคลังดังกล่าวต่อระบบเศรษฐกิจ จะพบว่าสัดส่วนภาระทางการคลังต่อ GDP จะมีแนวโน้มค่อนข้างคงที่ในอนาคต

อย่างไรก็ดี แนวโน้มสัดส่วนสวัสดิการสังคมด้านการดูแลผู้สูงอายุ และด้านการรักษาพยาบาล ที่อยู่ในระดับสูง จะเป็นปัจจัยที่กดดันให้รัฐบาลไม่สามารถหาช่องว่างทางการคลัง (Fiscal Space) ใหม่ๆ จากการตัดลดหรือประหยัดงบประมาณเหล่านี้ เพื่อนำไปใช้ในการลงทุนหรือดำเนินโครงการใหม่ ๆ ได้

นอกจากนี้ ภาระทางการคลังที่ใช้ในการคำนวณ ยังไม่รวมถึงภาระทางการคลังที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต (Contingent Liability) โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาระที่อาจจะเกิดขึ้นจากปัญหาด้านเสถียรภาพทางการเงินของกองทุนประกันสังคม 2 กรณี ที่คาดการณ์ว่ากองทุนฯ จะประสบปัญหาทางการเงินในอนาคต

ดังนั้น รัฐบาลจึงควรมีมาตรการเพื่อแก้ไขปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตจากความเสี่ยงทางการคลังประเภทต่างๆ เช่น การปรับปรุงรูปแบบการดำเนินการของกองทุนประกันสังคม การจัดตั้งองค์กรกลางที่ทำหน้าที่กำกับดูแลทางการเงินและการเจรจาต่อรองในการซื้อบริการจากสถานพยาบาลต่างๆ เป็นต้น

ผู้เขียน : ณัฐพล ศรีพจนารถ, ณัฐพล สุภาดุลย์ สำนักนโยบายการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

ที่มา: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 31 กรกฎาคม 2556