เมื่อยุงร้ายกว่าเสือ...แล้วการรวมศูนย์อำนาจนั้นจะร้ายกว่าการคอรัปชั่นไหม?

ประกาศล่าสุดของกระทรวงการคลังเรื่องการควบคุมการจ้างบุคลากรของหน่วยงานรัฐทุกวงการโดยใช้เงินนอกงบประมาณนั้น ส่งผลต่อวิกฤติศรัทธาของคนทำงานในระบบอย่างยิ่ง ตั้งแต่ระดับบริหารหน่วยงานไปจนถึงระดับปฏิบัติการ จะยกเว้นก็คงเป็นเพียงวงอำนาจในส่วนกลาง

ผมคงไม่ไปก้าวล่วงในวงการอื่น แต่จะแสดงความเป็นห่วงถึงผลกระทบอันใหญ่หลวงต่อระบบสุขภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสถานพยาบาลภาครัฐ ที่ทำหน้าที่หลักในการดูแลประชาชนทั่วประเทศ

ในปัจจุบันคนทำงานหน้างานในพื้นที่ต่างๆ ต่างพูดได้เป็นเสียงเดียวกันว่า เจอปัญหาขาดแคลนทั้งคน เงิน ของ ทำให้ไม่สามารถปฏิบัติงานดูแลรักษาประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่วนใหญ่จึงต้องอาศัยการเอาตัวรอดโดยการระดมหาเงินบริจาคจากแหล่งต่างๆ มาไว้เพื่อดำเนินการพัฒนาระบบงาน และจ้างบุคลากรมาช่วยกันทำงานโดยไม่หวังพึ่งงบประมาณจากรัฐ แม้จะพอเอาตัวรอดได้ แต่ก็ทำงานกันเต็มที่ภายใต้คุณภาพชีวิตที่จำกัดจำเขี่ยเต็มทน

จู่ๆ ส่วนกลางคงไม่มีอะไรจะทำ จึงออกนโยบายมาบังคับกะเกณฑ์ ห้ามจ้างเพิ่มโดยเงินนอกงบประมาณ หากจะจ้างต้องทำเรื่องขออนุมัติก่อนแถมต้องส่งข้ามกระทรวงซะด้วย ทำอย่างกับกระทรวงต่างๆ นั้นมีคนทำงานที่เพียงพอจะดูแลอย่างครบถ้วนทั่วถึงและทันเวลา คนอ่านนโยบายจึงเดาได้ว่าส่งเรื่องไป กว่าจะได้ผลคงเป็นชาติ ไม่ต้องทำงานทำการกัน

ยิ่งไปกว่านั้น ยังไม่หนำใจ ดันเขียนไว้อีกว่า จ้างได้ทีละปีงบประมาณ ห้ามเกินค่าจ้างขั้นต่ำ และห้ามขึ้นหรือเลื่อนขั้นเงินเดือน ในทางปฏิบัติจริงจึงน่าจะถามคนเขียนนโยบายว่า หากเป็นท่านและลูกหลานท่าน จะมาทำงานแบบมองหาอนาคตไม่เจอแบบนี้ไหม ผลกระทบที่เห็นชัดเจนคือ สถานพยาบาลภาครัฐทั่วประเทศคงระส่ำระสาย ขาดคนมาทำงาน ตั้งแต่เวรเปล ประชาสัมพันธ์ ผู้ช่วยพยาบาล พยาบาล หมอ และอื่นๆ แล้วใครล่ะจะได้รับผลกระทบระลอกถัดมา

รู้ทั้งรู้ว่าสถานพยาบาลภาครัฐต้องรับดูแลประชาชนทั้งประเทศแบบปฏิเสธไม่ได้ ดังนั้นคนในระบบที่ขาดแคลนอยู่แล้วนั้นก็จำเป็นต้องแบกรับภาระเกินตัวมากยิ่งขึ้น ปัญหาลาออกจากระบบจะทวีความรุนแรง และที่สำคัญที่สุดคือ ประชาชนที่เจ็บป่วยไม่สบายก็จะได้รับการดูแลรักษาได้น้อยลง ช้ามากขึ้น ไม่ทั่วถึง และอาจมีผลกระทบต่อคุณภาพของการดูแลรักษาต่างๆ ตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

การออกนโยบายดังกล่าวนั้นบ่งถึงทัศนคติของการบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจ เราจึงควรมาทำความเข้าใจกันสักนิดเกี่ยวกับเรื่องนี้

บทความของสถาบันพระปกเกล้าได้นำเสนอเรื่องการรวมศูนย์อำนาจไว้อย่างกระชับน่าอ่าน โดยปกติแล้วการรวมศูนย์อำนาจ (Centralization) มีได้ 2 ประเภท คือ การรวมศูนย์อำนาจในทางการเมืองและการรวมศูนย์อำนาจในทางการปกครอง โดยความหมาย ประเภทแรกการรวมศูนย์อำนาจในทางการเมือง หมายถึง มีศูนย์รวมอำนาจอธิปไตยหรือมีเอกภาพในการใช้อำนาจรัฐทั้งภายในและภายนอกรัฐโดยสมบูรณ์

และประเภทที่สองการรวมศูนย์อำนาจในทางปกครอง หมายถึงการจัดระเบียบการปกครองภายในรัฐ โดยให้รัฐแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้ดำเนินการปกครองหรือจัดทำบริการสาธารณะต่างๆให้แก่ประชาชน โดยมีการรวมอำนาจในการตัดสินใจ การวินิจฉัยสั่งการเป็นยุติเด็ดขาดอยู่ที่รัฐส่วนกลาง (1)

ลักษณะสำคัญของการรวมศูนย์อำนาจปกครองเป็นการรวมอำนาจไว้ที่เดียว กล่าวคือ เป็นการรวมอำนาจตัดสินใจในภารกิจหลักๆของรัฐ อาทิ เช่น กำลังทหาร ตำรวจ อำนาจวินิจฉัยสั่งการ อนุมัติ ยกเลิก แก้ไข ระงับหรือเพิกถอนการกระทำต่างๆที่เกิดจากการบริหารราชการส่วนกลาง ซึ่งเป็นการบังคับบัญชาเจ้าหน้าที่แบบลดหลั่นกันไป (Hierarchy) ให้ทุกฝ่ายขึ้นอยู่กับส่วนกลาง ไม่มีความเป็นอิสระ เพื่อสะดวกและสามารถใช้อำนาจเหล่านี้ได้ทันท่วงที

ข้อดีของการรวมศูนย์อำนาจคือ

หนึ่ง เป็นการรวมกำลังและรวมอำนาจบังคับบัญชาไว้ที่ส่วนกลางทั้งหมด ทำให้อำนาจของรัฐมั่นคง เป็นหลักที่ทำให้เกิดเอกภาพ (Unity) ในการปกครอง เป็นวิธีการปกครองที่อำนวยประโยชน์แก่ประชาชนผู้อยู่ใต้การปกครองอย่างเสมอภาคกัน

สอง ในส่วนของการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนนั้น ส่วนกลางมีเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพ มีขนาดใหญ่ ทำให้เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางมีโอกาสพัฒนาศักยภาพของตนเอง จนมีความรู้ความสามารถ สามารถจัดบริการสาธารณะได้ดีอย่างมีมาตรฐาน และเป็นระเบียบแบบแผนเดียวกันทั้งหมดทั่วประเทศ

ในขณะที่ข้อเสียที่ควรตระหนัก และควรพิจารณาให้ถี่ถ้วนก่อนเลือกใช้การรวมศูนย์อำนาจ ได้แก่

หนึ่ง การรวมศูนย์อำนาจทำให้อำนาจการตัดสินใจรวมอยู่ที่ส่วนกลาง เมื่อเกิดปัญหาในพื้นที่ห่างไกล การรั้งรอการตัดสินใจจากส่วนกลางย่อมทำให้ไม่อาจแก้ไขปัญหาได้อย่างทันท่วงทีและไม่ทั่วถึง

สอง การรวมศูนย์อำนาจจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีความสัมพันธ์กันในลักษณะบังคับบัญชาเป็นชั้นลดหลั่นกันไป การปฏิบัติหน้าที่เต็มไปด้วยความล่าช้า การแก้ปัญหาและการปฏิบัติงานต้องกระทำตามกฎระเบียบที่เคร่งครัดตามลำดับขั้นตอนในการบังคับบัญชาก่อให้เกิดความยุ่งยากในการปฏิบัติงาน

สาม การแก้ปัญหาในพื้นที่ห่างไกล เช่นในท้องถิ่นต่าง ๆ อำนาจในการตัดสินมิได้เป็นของคนในพื้นที่นั้น ๆ ทำให้การจัดทำบริการสาธารณะและการแก้ปัญหาไม่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่

กล่าวสรุปได้ว่า การรวมศูนย์อำนาจทางการปกครองนั้นคือการที่รวมอำนาจในการวินิจฉัยสั่งการ ในการจัดระบบระเบียบการบริหารราชการ หรือการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนไว้ที่รัฐส่วนกลางเพียงผู้เดียว ทำให้แบบแผนการดำเนินของทั่วประเทศเป็นแบบเดียวกัน มีลำดับการบังคับบัญชา ทุกภาคส่วนขึ้นอยู่กับส่วนกลางทั้งหมด จึงทำให้ประเทศที่มีการรวมศูนย์อำนาจมักจะมีเอกภาพในการปกครองเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน อย่างไรก็ตามในการดำเนินโดยผ่านการตัดสินใจของส่วนกลางเพียงผู้เดียว ส่งผลให้เกิดความล่าช้าในการแก้ปัญหาที่เร่งด่วน และยังไม่สามารถตอบสนองความต้องการที่หลากหลายในพื้นที่ต่างๆ ได้อีกด้วย

จะเห็นได้ว่าหากพิจารณาข้อดีข้อเสียของการรวมศูนย์อำนาจแล้ว กรณีการประกาศนโยบายดังกล่าวนั้นมีโอกาสสูงมากที่จะเกิดข้อเสียมากกว่าข้อดี ภายใต้ระบบบริหารจัดการภาครัฐที่ส่วนกลางมิได้มีกำลังคน กำลังเงิน และกำลังปัญญา ที่เพียงพอต่อการดูแลทุกองคาพายพในทุกเรื่อง

หลายปีที่ผ่านมา มีการประโคมข่าวให้คนทั้งประเทศตระหนักถึงปัญหาคอรัปชั่นว่ารุนแรง และเป็นสิ่งที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ และต่อประชาชน ดังนั้นจึงมุ่งที่จะทำทุกวิถีทางเพื่อจัดการปัญหาคอรัปชั่น แต่หากตามข่าวดูมาตลอดจะพบว่า สถานการณ์ดูจะไม่ค่อยคลี่คลาย เพราะยิ่งสาวก็ยิ่งเจอสายป่านที่โยงใยไปถึงคนในระบบบริหารภาครัฐหลายต่อหลายวงการ ซึ่งส่วนหนึ่งก็บ่งถึงความอ่อนแอของกลไกอภิบาลระบบ ไม่พร้อมที่จะดำเนินการแบบ inside-out ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และเริ่มก่อให้เกิดความสงสัยเคลือบแคลงเป็นคำถามวิจัยที่น่าหาคำตอบว่า "ต้นเหตุแห่งการคอรัปชั่นนั้นจะสัมพันธ์กับการรวมศูนย์อำนาจหรือไม่?" สำหรับผมแล้วคิดว่า คำถามนี้หน่วยงานวิจัยระดับประเทศควรลงทุนทำเพื่อหาคำตอบโดยเร็ว

อย่างไรก็ตาม กลับมาที่สถานการณ์ปัจจุบันที่เกิดจากการประกาศนโยบายดังกล่าว มาถึงตรงนี้แล้ว จะทำอย่างไรกันต่อดี?

ประเมินสถานการณ์แล้วคงยากที่จะปรับเปลี่ยนทัศนคติของวงอำนาจ เพราะมีจุดยืนชัดเจนตั้งแต่ต้นจนถึงปัจจุบันและถึงอนาคตอีก 20 ปีข้างหน้าว่า จะเป็นคนกุมบังเหียนทิศทางการบริหารจัดการ ซึ่งเน้นการสั่งการจากบนลงล่าง กำกับตรวจสอบโดยใช้เครื่องมือที่มีได้แก่ กฎหมาย และระเบียบต่างๆ และมีแนวโน้มจะเป็นการออกแบบในลักษณะ One size fits all มากกว่าจะคำนึงถึงความแตกต่างที่มีอยู่จริงในหน้างาน

บทเรียนจากนโยบายนี้ น่าจะเป็นตัวกระตุ้นเตือนให้ประชาชนในสังคม และบุคลากรทุกคนในระบบสุขภาพ ได้เตรียมพร้อมรับมือปัญหาอื่นๆ ที่จะตามมาจากนโยบายนี้และนโยบายอื่นที่คล้ายคลึงกันในอนาคต

หนึ่ง เค้าเน้นการจัดการตามระเบียบกฎเกณฑ์ เน้นความถูกต้องตามหลักการและลายลักษณ์อักษร มากกว่าการจะตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการที่แท้จริงที่หลากหลายของประชาชน ดังนั้นกรอบการทำงาน ทรัพยากรที่ขอและที่ได้รับ กระบวนการทำงาน และผลผลิตที่จะเกิดขึ้นจากระบบงานสาธารณะนั้นจึงมีแนวโน้มที่จะเป็นไปแบบดั้งเดิม ไม่ยืดหยุ่น และไม่สามารถคาดหวังให้ออกไปจากกรอบได้ หากคิดอยากจะทำอย่างอื่นที่นอกไปจากกรอบ ก็จำเป็นต้องสร้างสนามใหม่ กลไกใหม่ กระบวนการใหม่ โดยไม่ยึดติด และดำเนินการแบบอิสระไม่ขึ้นกับระบบเดิม เพียงแต่ต้องระมัดระวังไม่ทำให้ขัดต่อหลักกฎหมายบ้านเมือง

สอง จำเป็นอย่างยิ่ง ที่ประชาชน ผู้นำในชุมชน (ทั้งผู้นำเชิงอำนาจนโยบาย และผู้นำทางความคิด) และคนทำงานในระบบ ต้องมาจับเข่าคุยกัน วางแผนพัฒนาให้เกิดความตระหนักรู้ถึงปัญหาต่างๆ ในสังคม และสร้างให้เกิดสายสัมพันธ์อันดีในชุมชน ให้เกิดภาวะชุมชนเข้มแข็ง และทำให้ชุมชนรู้สึกว่าตัวเองเป็นเจ้าข้าวเจ้าของบริการสาธารณะต่างๆ ที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตประจำวัน ทั้งการกินการอยู่ การเดินทาง การสื่อสาร ตลอดจนการรักษาพยาบาล และร่วมกันพัฒนากลไกสังคม ที่ประกอบด้วยทั้งคน เงิน ของ ที่เกิดจากการร่วมกันลงทุน ร่วมกันสร้าง ร่วมกันพัฒนา โดยหวังพึ่งความช่วยเหลือจากรัฐให้น้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ หากทำเช่นนั้นได้ ก็จะทำให้ "ชุมชนยืนได้ด้วยตนเอง (Community resilience)" ไม่หวั่นไหวต่อ "วันมามาก" หรือวันที่รัฐครึ้มอกครึ้มใจประกาศนโยบายที่ส่งผลกระทบต่อระบบบริการสาธารณะดังกรณีศึกษานี้ในอนาคต

สาม สมดุลอำนาจและพลังการต่อรองเชิงนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายสาธารณะที่ส่งผลต่อวิถีชีวิตของประชาชนนั้นเป็นเรื่องสำคัญยิ่ง ตราบใดที่มีแต่การตั้งรับรอนโยบายแบบบนลงล่างดังเช่นที่ผ่านมา ก็จะเกิดวิกฤติแบบเดิมไม่มีที่สิ้นสุด หากนโยบายจากเบื้องบนลงมาดีก็ดีไป แต่หากไม่ดี ก็ต้องมานั่งเก๊กซิมทักท้วงหรือวางแผนแก้ปัญหาอย่างที่เห็น ดังนั้นคงจะดีมาก หากเราสามารถทำให้เกิดกลไกพัฒนานโยบายสาธารณะจากระดับรากหญ้า ให้ประชาชนในทุกพื้นที่ร่วมกันคิดร่วมกันพัฒนา ชี้ให้เห็นว่าปัญหาหลักและความต้องการจำเป็นในแต่ละที่เป็นเช่นไร และผลักดันหรือชงนโยบายจากล่างขึ้นบน อย่างทันต่อเวลา และสม่ำเสมอ ก็จะเกิดประโยชน์ระยะยาว แสดงถึงความเข้มแข็งของชุมชน การรู้เท่าทัน และกระตุ้นให้เกิดความกระหายขวนขวายแสดงออกถึงการมีส่วนร่วมต่อนโยบายสาธารณะ และสร้างสมดุลอำนาจระหว่างบนกับล่างได้ โดยหวังว่าหากทำได้ดีพอ จะเป็นการฝึกให้ส่วนกลางต้องหันมาฟังเสียงจากระดับพื้นที่ ก่อนจะประกาศนโยบายใดๆ ออกมา

สิ่งที่อยากฝากไปยังหน่วยงานนโยบายของรัฐคือ ก่อนจะประกาศนโยบายสาธารณะในลักษณะรวมศูนย์อำนาจออกมา โปรดตอบคำถามง่ายๆ 3 ข้อ (2) ได้แก่

หนึ่ง เป็นภารกิจจำเป็นที่ต้องทำตามที่กฎหมายระบุ หรือมีหลักฐานเชิงประจักษ์ชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นหรือไม่?

สอง หากประกาศแล้วทำได้เองอย่างมีประสิทธิภาพแน่นะ ?

และสาม เกิดผลดีและผลเสียอย่างไร คุ้มจริงหรือที่จะรวมศูนย์อำนาจ ?

หากทั้งสองฝ่ายได้ช่วยกันทำเช่นนั้นได้ สังคมเราก็จะเห็น "Mano policy" ลดลง แต่เป็น Evidence-based policy มากขึ้น

ด้วยรักต่อทุกคน

ผู้เขียน : ผศ.นพ.ธีระ วรธนารัตน์ ภาควิชาเวชศาสตร์ป้องกันและสังคม คณะแพทยศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

อ้างอิง

1. กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร และ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล. การรวมศูนย์อำนาจ สถาบันพระปกเกล้า.

2. Campbell A, et al. To centralize or not to centralize? McKinSey Quarterly, June 2011.

ผศ.นพ.ธีระ วรธนารัตน์