ประสบการณ์รับมือภัยพิบัติในขอบเขตบริการการแพทย์และสาธารณสุข

บทเรียนจากปฎิบัติการตอบโต้มหาอุทกภัย เมื่อพ.ศ.2554 ที่ผ่านมา ของหน่วยงานในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขซึ่งประกอบด้วย สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข กรมอนามัย กรมควบคุมโรค กรมสุขภาพจิต กรมสนับสนุนบริการสุขภาพ และสถาบันการแพทย์ฉุกเฉินแห่งชาติ ผ่านการแลกเปลี่ยนเอกสารสรุปบทเรียนต่างๆ การประชุมระดมสมองระหว่างหน่วยงานควบคู่การวิเคราะห์ผลการสำรวจครัวเรือนที่ประสบอุทกภัย สังเคราะห์ออกมาเป็นข้อค้นพบ ปัญหาและบทเรียนที่สำคัญต่อการรับมือภัยพิบัติในขอบเขตบริการการแพทย์และการสาธารณสุข กล่าวคือ

แนวคิดการรับมือภัยพิบัติในขอบเขตบริการการแพทย์และการสาธารณสุข ล้วนให้ความสำคัญกับการเตรียมความพร้อม ซึ่งประกอบด้วย

1. การเตรียมความพร้อมก่อนเกิดภัย ได้แก่

มีแผนอำนวยการและแผนปฏิบัติการที่ถูกต้องทันสมัย ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม มุ่งเน้นการบริหารจัดการความเสี่ยงเชิงรุกแทนการบริหารจัดการภัยพิบัติเชิงรับ

มีหน่วยงานเจ้าภาพในกระทรวงสาธารณสุขสนับสนุนการวางแผนซ้อมแผน และกระตุ้นสังคมให้ตื่นตัวอยู่เสมอ

มีงบประมาณรองรับการซ้อมแผน การอบรม การพัฒนาแนวปฏิบัติการพัฒนาระบบสารสนเทศ การบัญญัติหรือทบทวนกฎข้อบังคับการสำรองยา/เวชภัณฑ์

มีการซ้อมแผนและปรับปรุงแผนให้ทันสมัย

2. การเตรียมความพร้อมยามเกิดภัย ได้แก่

ดำเนินตามแผน โดยให้ความสำคัญกับการประสานงานในแนวดิ่งและแนวราบ

ปรับปรุงแผนให้เท่าทันสถานการณ์จริง โดยอาศัยการกำกับติดตามอย่างเป็นระบบ

3. การเตรียมความพร้อมหลังเกิดภัย ได้แก่

ประเมินความต้องการบริการฟื้นฟูทันทีที่เกิดภัย

ฟื้นฟูทันทีที่พร้อมโดยไม่รอให้ภัยยุติ

จากแนวคิดดังกล่าว เมื่อนำมาพิจารณากับมหาอุทกภัยเมื่อพ.ศ.2554 พบว่าการจัดการระบบการแพทย์ฉุกเฉินระดับจังหวัดที่จัดตั้งครอบคลุม 40 จังหวัดไม่เป็นไปตามคาดหวัง MARKSALTER ผู้เชี่ยวชาญจาก HEALTH PROTECTION AGENCY สหราชอาณาจักรมีความเห็นว่าการรับมือทางสาธารณสุขยังมีข้อจำกัดด้านการวางแผน การตัดสินใจจึงเป็นไปอย่างฉุกละหุก การวางแผนก่อนเกิดภัยและการทำงานร่วมกับนักวิชาการน่าจะช่วยให้การเตรียมรับมือดีขึ้น เช่น การระบุพื้นที่น้ำท่วมและอาคารที่อาจใช้เป็นศูนย์พักพิง และการสำรองยาสำหรับผู้ป่วยโรคเรื้อรังเนื่องจากถูกตัดขาดจากบริการรักษาพยาบาล

ข้อมูลผลการสำรวจครัวเรือนที่ประสบภัยน้ำท่วม ระหว่างเดือนกรกฎาคม-ธันวาคม 2554 เฉพาะพื้นที่ที่ถูกน้ำท่วมใน 61 จังหวัด โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติร่วมกับสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข สำนักงานนโยบายสุขภาพระหว่างประเทศ สถาบันการแพทย์ฉุกเฉินแห่งชาติ UNICEFและ WORLD HEALTH ORGANIZATION จำนวน 36,910 ราย พบมีครัวเรือนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่น้ำท่วม 5.3 ล้านครัวเรือน ในจำนวนนี้มีครัวเรือนที่ถูกน้ำท่วมร้อยละ 73.7 น้ำท่วมขังนอกและในตัวบ้านนานใกล้เคียงกัน คือ 25–27 วัน น้ำท่วมสูงเฉลี่ย 87-88 ซม. แต่มีครัวเรือนประมาณร้อยละ 30 ถูกน้ำท่วมขังนานกว่า 30 วัน และประมาณร้อยละ 19 มีน้ำท่วมขังสูงกว่า 120 ซม. โดยพบในกรุงเทพมหานครและภาคกลางมากกว่าภาคอื่นครัวเรือนมากกว่าครึ่ง (ร้อยละ 57.1) มีการเตรียมตัวรับมือกับสถานการณ์น้ำท่วม

รายได้เป็นปัจจัยสำคัญต่อการเตรียมตัวด้านที่อยู่อาศัยและยานพาหนะ โดยมีการเตรียมตัวรับมือด้านการเจ็บป่วย (ยารักษาโรคผู้ป่วยเรื้องรัง ยาสามัญประจำบ้าน) ร้อยละ 16 และประมาณ 1 ใน 4 ของครัวเรือนมีค่าใช้จ่ายสำหรับเตรียมการป้องกันและบรรเทาปัญหาน้ำท่วม โดยคิดเป็นค่าใช้จ่ายเฉลี่ยในช่วงก่อนน้ำท่วม 5,904 บาทต่อครัวเรือน และช่วงน้ำท่วม 8,419 บาทต่อครัวเรือน

ในส่วนการเตรียมการเพื่อให้เกิดความพร้อมในการเอาชีวิตรอด มีประชาชนถึงร้อยละ 51.1 ว่ายน้ำไม่เป็น มีเพียงร้อยละ 18.6 ว่ายน้ำได้ตามมาตรฐานสากล (ว่ายน้ำขึ้นตลิ่งฝั่งตรงข้ามที่มีระยะทาง 25 เมตร ขณะสวมใส่เสื้อผ้าตามปกติ) ผู้ว่ายน้ำได้น้อยกว่า 25 เมตรมีร้อยละ 26.4 (ระยะทางเฉลี่ย 8.49 เมตร) มีเพียงร้อยละ 3.7 ช่วยเหลือตัวเองได้เพียงลอยคอ/พยุงตัวในน้ำ (เวลาเฉลี่ย 10 นาที)เด็กอายุน้อยกว่า 15 ปีว่ายน้ำได้น้อยมากน้ำท่วมได้ผลักคนนับล้านออกจากที่อยู่อาศัย จำนวนหนึ่งพึ่งศูนย์พักพิงของรัฐ คำถามที่ตามมาคือคุณภาพการดูแลผู้พักพิงด้านความปลอดภัยต่อชีวิตและทรัพย์สิน ซึ่งพบว่าสมาชิกในครัวเรือนอพยพออกจากพื้นที่ร้อยละ 18.0 โดยอพยพออกไปเฉลี่ยนานกว่า 1 เดือน (39 วัน) อพยพทั้งครัวเรือนร้อยละ 15.2 ผู้ไม่อพยพ(ร้อยละ 82.0) เป็นห่วงบ้าน/ทรัพย์สิน คิดว่าท่วมไม่นาน/ไม่ท่วม ไม่มีที่ไป/ไม่มีเงิน และมีคนชรา/เด็ก/คนป่วย/คนพิการ

โดยจะพบว่าคนที่เคยมีประสบการณ์เกี่ยวกับการรับมือน้ำท่วมมาก่อนหน้านี้มีอัตราการอพยพน้อยลง ครัวเรือนที่ถูกน้ำท่วมขังนานและน้ำท่วมสูงมากมีการอพยพมากกว่า การทำงานแบบเต็มเวลาลดลงจากร้อยละ 53.0 เป็นร้อยละ 47.2 ขณะที่การทำงานแบบไม่เต็มเวลาและการตกงานมีเพิ่มขึ้น รายได้เฉลี่ยของครัวเรือนลดลงจากช่วงก่อนน้ำท่วมประมาณร้อยละ 10 ครัวเรือนในกรุงเทพมหานครและภาคกลางสูญเสียทรัพย์สินและรายได้จากการประกอบอาชีพโดยเฉลี่ยมากกว่าภาคอื่นหลายเท่า ครัวเรือนร้อยละ 8.1 มีสมาชิกได้รับบาดเจ็บ เจ็บป่วย หรือเสียชีวิต ในจำนวนนี้มีผู้เสียชีวิตร้อยละ 0.3 สาเหตุหนึ่งคือไฟฟ้าดูด/ช็อต

สมาชิกในครัวเรือนใช้บริการทางการแพทย์ร้อยละ 15.3 ผู้ใช้บริการร้อยละ 18.3 เห็นว่าการให้บริการช่วงน้ำท่วมดีกว่าก่อนน้ำท่วม ร้อยละ 5.2 เห็นว่าแย่ลง โดยเฉพาะในกรุงเทพมหานครเห็นว่าแย่ลงสูงถึงร้อยละ 17.3 ช่องทางติดต่อขอความช่วยเหลือบริการทางการแพทย์ฉุกเฉินที่ครัวเรือนทราบมากที่สุด คือ รถฉุกเฉิน (ร้อยละ 55.0)สายด่วน 1669 มีทราบร้อยละ 47.3 ขณะที่เรือและเฮลิคอปเตอร์ฉุกเฉินมีผู้ทราบน้อยมาก

ภาวะสุขาภิบาลสิ่งแวดล้อมใน กทม.และเมืองอื่นจะมีความเด่นชัดมากกว่าภาวะปกติ เมื่อมหาอุทกภัยมาเยือน ซึ่งจะเห็นได้ว่าครัวเรือนประสบปัญหาขยะและการกำจัดสิ่งปฏิกูลร้อยละ 32.3 และ 24.2 ตามลำดับ ครัวเรือนในกรุงเทพมหานครและภาคกลางประสบปัญหาดังกล่าวมากกว่าภาคอื่นน้ำท่วมขังนานนับเดือนในย่านชุมชนที่อยู่อาศัย พาณิชกรรม เกษตรกรรมอุตสาหกรรม ยังก่อให้เกิดความหวั่นวิตกเกี่ยวกับการปนเปื้อนสารเคมีและชีวภาพจระเข้ออกเพ่นพ่านในชุมชนหลายพื้นที่ แม้แต่กรุงเทพมหานคร ชวนให้วิตกเกี่ยวกับความบกพร่องของการบังคับใช้เทศบัญญัติว่าด้วยการควบคุมการเลี้ยงหรือปล่อยสัตว์

ทั้งหมดนี้ส่งผลต่อความพึงพอใจของประชาชนในการดำเนินงานของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาน้ำท่วม ไม่ว่าจะเป็นการป้องกันและกู้เส้นทางสายหลัก การให้ข้อมูลข่าวสาร การใช้แรงดันในการดันน้ำ การปรับปรุงสาธารณูปโภค การระบายน้ำออกจากพื้นที่ การใช้ถุงทราย/คันกั้นน้ำชะลอการไหลของน้ำเข้าท่วมพื้นที่ และการควบคุมการเปิดปิดประตูระบายน้ำ โดยพบว่าความพึงพอใจอยู่ที่ระดับปานกลาง ย้อนไปก่อนมหาอุทกภัย 2554 องค์การระหว่างประเทศมองขีดความสามารถในการรับมือภัยพิบัติของประเทศไทยว่าสูงกว่าหลายประเทศในเอเชียแปซิฟิค แม้จะด้อยกว่ามาเลเซียหรือบรูไน แต่หลังมหาอุทกภัย 2554 ความสูญเสียสะสมในรอบ 30 ปี ประกอบกับแนวโน้มที่ประเทศไทยจะประสบภัยพิบัติในภายภาคหน้าทำให้การทบทวนขีดความสามารถของประเทศ โดยเฉพาะการรับมือภัยน้ำท่วมและภัยแล้ง มีความจำเป็นอย่างยิ่ง แม้ประเทศไทยจะมีกลไกเจ้าภาพระดับชาติ แต่ยามเกิดภัยพิบัติกลับไม่พบหลักฐานความพร้อมต่อความต้องการในสถานการณ์จริง

ประสบการณ์ปัญหาและบทเรียนสำคัญ มีดังนี้

กลไกเจ้าภาพยังขาดความชัดเจน : ระบบบริการสุขภาพไทย ณ ปัจจุบันมีความพร้อมระยะก่อนเกิดภัยน้อยที่สุด โดยแม้จะมีระบบเฝ้าระวังโรคที่ครอบคลุมทั่วประเทศ และแม้เครือข่ายโรงพยาบาลในภูมิภาคจะมีความยืดหยุ่นสูงในการรองรับผู้ป่วยจากโรงพยาบาลในกรุงเทพมหานคร แต่การบริหารจัดการภาพรวมยังขาดความครบถ้วน นับแต่การวางแผน การหาทำเลศูนย์พักพิง การซ้อมแผนการดำเนินแผน การกำกับติตดามและประเมินผล การพัฒนาระบบสารสนเทศรวมทั้งการกระตุ้นความตื่นตัวในทุกระดับ ทุกพื้นที่ ทุกภาคส่วน อย่างต่อเนื่องทั้งในยามปกติและเมื่อเกิดภัยพิบัติ ดังนั้นจากบทเรียนควรกำหนดและพัฒนาความเข้มแข็งของกลไกเจ้าภาพของกระทรวงสาธารณสุข เพื่อเป็นจุดตั้งต้นสืบสานความเข้มแข็งของกลไกเจ้าภาพส่วนอื่นและนำไปสู่ความพร้อมในทุกระยะ ความต่อเนื่องของบุคคลที่เชี่ยวชาญด้านการจัดการภัยพิบัติ ทุกระดับ น่าจะช่วยลดความสับสนในการประสานงานจากการตัดสินใจสั่งการที่ฉุกละหุกและขาดข่าวกรองที่ดี

ความสับสนของการประสานงาน : แม้โครงสร้างและสายบังคับบัญชามีความชัดเจนตั้งแต่ระดับชาติถึงระดับจังหวัด แต่หน่วยงานของกรมและสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดยังมีความพร้อมด้านเตรียมแผนอำนวยการและปฏิบัติการไม่เท่ากัน บางหน่วยงานมีแผน แต่ขาดการฝึกซ้อม บางหน่วยงานไม่มีแผนแต่อาศัยการตอบสนองเชิงรับมากกว่าเชิงรุก บางหน่วยงานมีแผน แต่ไม่ได้รวมตัวแทนจากภาคส่วนอื่นนอกกระทรวงสาธารณสุข ดังนั้นจากบทเรียนควรมีการเตรียมแผน ซ้อมแผน ทบทวนแผน โดยรวมภาคส่วนทั้งในและนอกกระทรวงสาธารณสุข

สถานการณ์จริงไม่สอดคล้องกับการคาดการณ์ : ถึงแม้บางหน่วยงานได้มีการซ้อมแผนเพื่อเตรียมรับมือ แต่สถานการณ์จริงยามเกิดภัยพิบัติกลับแตกต่างจากที่คาดการณ์ ประกอบกับการขอข้อมูลจากหน่วยงานอื่นเป็นไปได้ยาก เพราะแต่ละหน่วยมีภารกิจมาก จึงไม่สามารถให้ข้อมูลที่เป็นปัจจุบันได้ทัน ต้องอาศัยการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า การขาดแคลนข้อมูลยังมีผลต่อการตัดสินใจสั่งการทั้งยังเป็นเหตุให้ประชาชนเข้าใจสถานการณ์จริงคลาดเคลื่อน ดังนั้นจากบทเรียนควรมีการพัฒนาระบบข้อมูลสารสนเทศทางการแพทย์และสาธารณสุขยามภัยพิบัติ โดยรวมทุกภาคส่วนทั้งในและนอกกระทรวงสาธารณสุขทั้งภาครัฐ เอกชน และประชาชน

เอาน้ำ “อยู่” บนบกนานเกินกว่าที่ควรเป็น : หลายครัวเรือนในภาคกลางและกรุงเทพมหานครต้องประสบปริมาณน้ำที่สูงและท่วมขังนานกว่าภาคอื่น นอกจากปัจจัยธรรมชาติ อาทิ น้ำทะเลหนุนสูงแล้ว ปัจจัยจากมนุษย์ ได้แก่ การบริหารจัดการและการวางผังเมืองที่ผิดพลาด มีส่วนสำคัญมากกว่าในการทำให้น้ำทีควรไหลลงทะเลต้องค้างอยู่บนบกเป็นเวลานาน ดังนั้นจากบทเรียนควรจัดตั้งกลไกแห่งชาติในการบริหารจัดการด้านภัยพิบัติและควรมีการทบทวนกฏหมายและมาตรการต่างๆ อาทิ การใช้ที่ดินสำหรับพาณิชกรรม เกษตรกรรม อุตสาหกรรม และสาธารณูปโภค เพื่อปรับปรุงผังเมืองให้สอดคล้องอย่างยั่งยืนกับสภาพภูมิอากาศ ประชากร เศรษฐกิจ และสังคมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา

ศูนย์อพยพจัดตั้งอย่างปัจจุบันทันด่วน : เหตุผลหนึ่งที่ผู้ประสบอุทกภัยจำนวนมากไม่ยอมอพยพออกจากที่อยู่อาศัย คือ ความไม่มั่นใจในชีวิต ทรัพย์สิน และประสิทธิภาพของศูนย์พักพิง อีกเหตุผลคือความไม่สะดวกของการเดินทาง ดังนั้นจากบทเรียนควรมองหาทำเลจัดตั้งศูนย์อพยพกรณีภัยพิบัติครอบคลุมทั่วประเทศ และเนื่องจากในยามภัยพิบัตินั้น ศูนย์อพยพเปรียบเสมือนชุมชนหนึ่งฉะนั้นนอกเหนือทำเลที่ตั้ง จึงควรเตรียมความพร้อมด้านอื่นด้วย อาทิ สวัสดิการต่อชีวิตและทรัพย์สิน สุขาภิบาลอาหารและสิงแวดล้อม บริการทางการแพทย์และสาธารณสุข กิจกรรมทางศาสนา กิจกรรมนันทนาการ เป็นต้น

ประชาชนขาดความรู้และทักษะในการเตรียมความพร้อม : ประชาชนยังพึ่งพาตนเองได้น้อย หลายครัวเรือนจำต้องอาศัยการช่วยเหลือจากรัฐบาลที่อาจมีข้อจำกัดในการบริหารจัดการได้ทั่วถึง ผลที่ตามมาจึงเป็นการสูญเสียชีวิต เวลาและทรัพย์สิน ปัญหานี้อาจป้องกันได้หากมีการเตรียมความพร้อมที่ดี ดังนั้นจากบทเรียนควรเสริมสร้างทักษะการเตรียมความพร้อมแก่ประชาชนอาทิ ความรู้ในการเก็บออมเงินยามฉุกเฉิน ความรู้ในการเตรียมยาสามัญประจำบ้านและยารักษาโรคประจำตัว (ประการหลังต้องอาศัยปฏิบัติการเชิงรุกของสถานบริการร่วมด้วย) ความรู้ในการเตรียมถุงยังชีพยามฉุกเฉิน ความรู้ในการป้องกันไฟฟ้าลัดวงจร ความรู้ในการปฐมพยาบาลเบื้องต้น ความรู้ในการติดต่อขอความช่วยเหลือ และทักษะการเอาชีวิตรอด เช่น การว่ายน้ำ การปีนต้นไม้ เป็นต้น

เก็บความจาก

ศ.นพ.ไพบูลย์ สุริยะวงศ์ไพศาล และสำนักงานสถิติแห่งชาติ (สสช.). มหาอุทกภัย ปี 2554 : บทเรียนจากประสบการณ์. นนทบุรี: สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.),2555.