คลายข้อสงสัย! ไม่ถ่ายโอน "รพ.สต." ไป "อบจ." ผิดกฎหมายหรือไม่...

เปิดคำอธิบายอย่างละเอียด!  กับ "รศ.ดร.ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา"  อาจารย์วิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) กรณีถ่ายโอนภารกิจ รพ.สต. ไป อบจ.  ถ้าไม่ทำ ผิดกฎหมายหรือไม่  

ประเด็นการถ่ายโอนภารกิจ "โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล(รพ.สต.)" ไปสู่ "องค์การบริหารจังหวัด(อบจ.) เกิดข้อถกเถียงในพื้นที่ว่า ควรไปหรือไม่ควรไป เพราะตามเกณฑ์ที่ออกมาให้เป็นไปตามความสมัครใจของพื้นที่ แต่ก็มีอีกมุมหนึ่งว่า เรื่องนี้เกี่ยวข้องกับกฎหมาย หากไม่ดำเนินการจะมีความผิดหรือไม่...

ไขข้อข้องใจเรื่องนี้ ผู้สื่อข่าว “Hfocus” ได้มีโอกาสสัมภาษณ์ “รศ.ดร.ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา อาจารย์วิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) หนึ่งในนักวิชาการที่ติดตามและขับเคลื่อนงานด้านการกระจายอำนาจอย่างใกล้ชิด  อธิบายถึงแนวทางการดำเนินการถ่ายโอนภารกิจ รพ.สต. ไปยังอบจ.

สรุปประเด็นสำคัญ ดังต่อไปนี้

** รพ.สต. ทั้งหมดที่อยู่ภายใต้กระทรวงสาธารณสุข ต้องถ่ายโอนไปยัง อบจ. ใช่หรือไม่ และหากไม่ดำเนินการจะมีผลอย่างไร

รศ.ดร.ธัชเฉลิม :  มาตรา 32 พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ พ.ศ. 2542 กำหนดให้มีแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจด้านการถ่ายโอนภารกิจ ส่วนในมาตรา 33 แผนปฏิบัติการฉบับนี้ ต้องผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาก่อน จึงจะประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งเป็นกฎหมายที่ภาษาวิชาการเรียกว่า “ระดับอนุบัญญัติ” (ไม่ใช่ภาษากฎหมาย) มีฐานะเทียบเท่ากฎและระเบียบของกระทรวง จากวรรค 2 ของมาตรา 33 เขียนไว้ว่า แผนปฏิบัติการต้องมีผลผูกพันกับทุกส่วนราชการ

ซึ่งแผนปฏิบัติการฉบับที่ 2 ได้ประกาศใช้ตั้งแต่ปี 2551 จนถึงปัจจุบัน เขียนไว้ในหน้า 113 ว่า สถานีอนามัยในระยะสุดท้ายของแผนให้ถ่ายโอนไปให้ อบจ. ดำเนินการ ดังนั้น คจึงมีผลตามกฎหมาย บางคนอ้างว่ากฎหมายฉบับนี้ไม่มีการลงโทษ แต่ความจริงแล้วส่วนราชการ ในฐานะที่เป็นเจ้าพนักงานของรัฐ ตามประมวลกฎหมายอาญา ผู้ที่เป็นเจ้าพนักงานของรัฐไม่ว่าจะเป็นข้าราชการหรือพนักงาน ต้องปฏิบัติตนตามกฎหมาย และหน้าที่นโยบายของรัฐบาลตามประมวลกฎหมายจริยธรรมข้าราชการพลเรือน

ถ้าไม่ปฏิบัติตามก็จะมีความผิด ถือว่าเป็นเจ้าพนักงานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งมันไปเข้าข่ายมาตรา 157 และถ้ามีการไปเผยแพร่เฟคนิวส์ หรือมีการข่มขู่ข้าราชการไม่ให้ถ่ายโอน ก็อาจจะมีความผิดในมาตรา 165 คือ ขัดขวางดำเนินการตามกฏหมาย ซึ่งเป็นความผิดค่อนข้างร้ายแรง และจะมีผลทางด้านวินัยตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ตามมาด้วย

***ด้านอุปสรรคของการดำเนินการของ รพ.สต. หลังจากที่มีการถ่ายโอน จะเกิดเหตุให้ติดขัดหรือไม่ เพราะที่ผ่านมาต้องทำงานร่วมกับโรงพยาบาลแม่ข่าย ที่เรียกว่า CUP (Contracted unit of Primary care)

รศ.ดร.ธัชเฉลิม :  สำหรับกฎหมายเกี่ยวกับ สปสช. พรบ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 จากมาตรา 5 ถึงมาตรา 7 เป็นหมวดสิทธิในการรับบริการสาธารณสุขของประชาชน เขียนไว้ชัดเจนว่า ประชาชนมีสิทธิเข้าถึงบริการของหน่วยบริการสาธารณสุขที่ขึ้นทะเบียนกับ สปสช. เช่น หน่วยบริการเอกชนต่าง ๆ  ประชาสังคม อย่าง คลินิกอุ่นใจ เป็นต้น นั่นหมายถึงเจตนารมณ์ของรัฐ สปสช. ที่เรียกว่า สิทธิการเข้าถึงบริการสาธารณสุขเป็นสิทธิของประชาชน ตาม พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 และยังเป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญด้วย ฉะนั้น จึงไม่ควรมีคำถามเช่นนี้เกิดขึ้น เป็นหน้าที่รับผิดชอบร่วมของกระทรวงสาธารณสุขและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แม้จะมีการถ่ายโอนสถานพยาบาลไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ตาม

ดังนั้นไม่ว่าสถานพยาบาลจะอยู่สังกัดใด ถ้าขึ้นทะเบียนกับ สปสช. และได้รับการจัดสรรงบประมาณจากกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ก็ไม่มีสิทธิปฏิเสธสิทธิของประชาชน กอปรกับนโยบายของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขก็ชัดเจนแล้วว่า "30 บาทต้องรักษาได้ทุกที่"   ส่วนเรื่องคุณภาพในการให้บริการ  หน่วยบริการในระบบ สปสช. จะถูกควบคุมโดยคณะกรรมการควบคุมมาตรฐานและคุณภาพบริการสาธารณสุขในหมวด 6 ของ พรบ. ฉบับนี้อยู่แล้วด้วย

อย่างไรก็ตาม ในส่วนของปัญหาที่เคยพบเจอนั้น คือ กรณีที่มีการถ่ายโอนไปแล้วทางโรงพยาบาลที่เป็นแม่ข่าย ไม่ยอมจัดสรรงบประมาณที่มาจากกองทุน สปสช. ให้กับท้องถิ่น ทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นไปแจ้งความ ดำเนินคดีโรงพยาบาลแม่ข่าย

หลังจากเกิดกรณีดังกล่าว ทำให้คณะกรรมการการกระจายอำนาจ ฯ กำหนดในประกาศ ก.ก.ถ. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และขั้นตอนการถ่ายโอน รพ.สต. ให้แก่ อบจ. ว่า กระทรวงสาธารณสุขกับ สปสช. ควรกำหนด protocol และ ซักซ้อมทำความเข้าใจสถานพยาบาลที่เป็น CUP ว่า หลังถ่ายโอนไปแล้วนั้นต้องมีการจัดสรร ยา เวชภัณฑ์ งบประมาณให้กับ รพ.สต. ในสังกัด อบจ. เหมือนเดิมทุกอย่าง

***หากมีการถ่ายโอนในรูปแบบนำร่องไม่กี่แห่งไปก่อน นี้มีความเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหน?

รศ.ดร.ธัชเฉลิม :  มันเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งรองรับโดยรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540,2550 ไป จนถึง 2560 และประกาศฉบับนี้ เราบังคับส่วนราชการ แต่ไม่ได้บังคับส่วนท้องถิ่น ดั้งนั้นจึงเป็นอำนาจการตัดสินใจของ อบจ. ที่จะประเมินตนเองว่ามีความพร้อมที่จะรับกี่แห่ง ซึ่งมีบางจังหวัดที่รับถ่ายโอนอำเภอละ 1 แห่ง แต่บางจังหวัดที่เป็น อบจ. ขนาดใหญ่ เช่น อบจ. ขอนแก่น มีความประสงค์ที่จะรับทั้งจังหวัด เป็นต้น

สำหรับกรณีที่บอกว่า ให้ไปช่วยข้าราชการก่อนได้ไหม ทั้งนี้ในประกาศเขียนไว้ว่า ให้ช่วยข้าราชการได้ 1 ปี และขอต่อได้อีกครั้งละ 6 เดือน ในจำนวนไม่เกิน 2 ครั้ง นั่นก็คือ 2 ปี

คำว่า "นำร่อง" ไม่มีในสารบบการบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 หรือ พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ดังนั้น ถ่ายโอนไปแล้วจึงต้อง "ดี" อย่างเดียว ซึ่งอย่าเข้าใจผิดว่า เป็นความรับผิดชอบของท้องถิ่น หรือของสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจฯ เพียงหน่วยงานเดียว แต่เป็นหน้าที่รับผิดชอบของกระทรวงสาธารณสุขด้วย ตามแผนปฏิบัติการ ฯ ฉบับที่ 2 ที่กำหนดไว้ว่า กระทรวงสาธารณสุขยังต้องทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยง ส่งเสริมและสนับสนุนทางวิชาการให้แก่ท้องถิ่น หากไม่ปฏิบัติตาม หัวหน้าส่วนราชการก็จะมีความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่เช่นกัน

***หากมีการถ่ายโอน รพ.สต. การทำงานในระดับปฐมภูมิจะมีผลกระทบหรือไม่ และควรดำเนินการอย่างไร?

รศ.ดร.ธัชเฉลิม : ตอนนี้ประเทศไทยมีกฏหมายที่เรียกว่า “พรบ. ระบบสุขภาพปฐมภูมิปี 2562” ซึ่งมีหลายคนนำไปอ้างว่าการถ่ายโอนจะเกิดขึ้นไม่ได้ เพราะว่ามี พรบ. ฉบับนี้ แต่ในความจริงแล้วเป็นสิ่งที่เข้าใจผิด เพราะใน พรบ. ไม่มีบรรทัดไหนที่เขียนว่าห้ามถ่ายโอน  แต่ในทางกลับกัน กฎหมายฉบับนี้ ให้นิยามศัพท์ปฐมภูมิไว้ว่า เป็นสถานพยาบาลในสังกัดกระทรวง สถานพยาบาลในสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถานพยาบาลในสังกัดโรงพยาบาลเอกชน รวมถึงภาคประชาสังคมด้วย

ประเด็นหลัก ๆ ของกฎหมายฉบับนี้คือ ให้สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข เป็นผู้กำกับมาตรฐานคุณภาพของสถานพยาบาลปฐมภูมิ เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงสิทธิในการรักษาพยาบาลระดับปฐมภูมิ  ซึ่งในประเด็นนี้ หมายความว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้มีเจตนารมณ์ให้ กระทรวงสาธารณสุขเร่งรัดถ่ายโอน รพ.สต. ให้ภาคส่วนอื่นช่วยรับผิดชอบ มิเช่นนั้น จะกลายเป็นกระทรวงสาธารณสุขทั้งจัดบริการ คือเป็น operator/provider และในขณะเดียวกันก็เป็น regulator ด้วย มันเหมือนกับการทำงานมือซ้าย แล้วอนุมัติมาตรฐานของตัวเองด้วยมือขวา มันไม่ใช่หลักการบริหารจัดการบ้านเมืองและธรรมาภิบาลที่ดี หากจะทำเช่นนี้

ในกรณี การมอบอำนาจและบทบาททั้ง operator และ regulator ในหน่วยงานเดียวกัน ประเทศไทยเคยสะดุดขาตัวเองมาแล้วหลายครั้ง จนเกิดปัญหาผลกระทบเชิงลบต่อภาพลักษณ์ของประเทศ ยกตัวอย่างเช่น กรณีที่หน่วยงานกำกับอุตสาหกรรมการบินของประเทศไทยเคยถูก  ICAO : (International Civil Aviation Organization ) ปักธงแดง เมื่อปี พ.ศ. 2558 เนื่องจากกรมการบินพลเรือนเดิม เป็นทั้ง operator และ regulator   ดังนั้น หากในอนาคต นานาชาติมีมาตรฐานการบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิขึ้นมา เราก็ต้องแยกระหว่าง operator กับ regulator อยู่ดี จะมาเล่นเอง เดาะเอง ชงเอง ไม่ได้ มันผิดหลักธรรมาภิบาล และขาดกลไกการตรวจสอบถ่วงดุล

“สำหรับในช่วงสถานการณ์โควิด คนที่ทำงานจริง ๆ คือ หมออนามัยและคนของท้องถิ่น แต่ส่วนงบประมาณก็ยังใช้ของ อบจ. ต้องไปขอความสนับสนุนจาก อบจ. เพื่อนำมาซื้อวัคซีน ทำโรงพยาบาลสนาม  ทำศูนย์พักคอย ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นงบของ อบจ. ทั้งหมดเลย ทาง รศ.ดร.ธัชเฉลิม จึงตั้งคำถามว่า ยังไม่มั่นใจอีกเหรอ ว่าเขาสามารถบริหารจัดการเชิงพื้นที่ได้ในภาวะวิกฤตหนักขนาดนี้  “คนเราทำงานมันต้องมีเพื่อน อยากให้นึกถึงตอนที่รัฐลำบาก แล้วท้องถิ่นเขาควักเงินมาช่วย อย่าไปพูดในเชิงตัดรอนน้ำใจ ดูถูกเขาว่า เขาไม่พร้อม เพราะว่าในอนาคตเราต้องทำงานร่วมกันเพื่อประชาชนต่อไป อย่าแบ่งเขาแบ่งเรา และกระทรวงสาธารณสุขต้องทำหน้าที่ส่งเสริมสนับสนุนต่อไป ไม่ใช่โอนไปแล้วจะไม่ทำอะไร ก็จะเข้าข่ายมาตรา 157 ตามที่ผมเคยพูดไว้แล้ว” รศ.ดร.ธัชเฉลิม กล่าว

*** ถ้าไม่ถ่ายโอน สรุปแล้วจะเข้าข่ายผิดกฎหมายหรือไม่ ?

รศ.ดร.ธัชเฉลิม :  กลุ่มบุคลากรกับ อบจ. นั้นจะไม่มีการบังคับ รวมทั้งบุคลากร รพ.สต. มีทางเลือกที่หลากหลาย ทั้งเลือกอยู่ที่กระทรวงเหมือนเดิม ย้ายไป อบจ. หรือขอไปช่วยราชการ สำหรับบุคลากรที่ย้ายไป อบจ. ก็จะมีความก้าวหน้าทางวิชาชีพและสิทธิประโยชน์ไม่ต่ำกว่าเดิมตามประกาศ ก.ก.ถ. หากมองภาพรวมจริง ๆ ความก้าวหน้าทางวิชาชีพของบุคลากรในแท่งทั่วไปและแท่งวิชาการจะเร็วกว่ากลุ่มข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) เพราะระบบของข้าราชการท้องถิ่นเขาใช้หลัก "ประเมินเข้าสู่ตำแหน่ง" ไม่ใช่ระบบ "สอบแข่ง" เพื่อเข้าสู่ตำแหน่งอาวุโส ชำนาญการพิเศษ หรือเชี่ยวชาญ  

ส่วน อบจ. ก็ไม่บังคับเช่นกัน เขาอยากจะรับมากน้อยแค่ไหนก็ไม่บังคับ แต่กฎหมายกระจายอำนาจฯ แผนปฏิบัติการฯ และประกาศ ก.ก.ถ. จะเน้นบังคับส่วนราชการ เพราะเจตนารมณ์คือ การลดขนาดภาครัฐส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ให้สอดคล้องกับ trend ของสากลเหมือนนานาอารยประเทศ ที่เขาเน้นถ่ายโอน "งาน คน เงิน ของ" ให้กับท้องถิ่น ส่วนภาครัฐก็ไปเล่นเรื่องนโยบายภาพรวมใหญ่  ฉะนั้น หากส่วนราชการไม่ปฏิบัติตาม ก็จะมีความผิดวินัยและอาญา

เรียกได้ว่า ส่วนราชการไม่มีทางเลือกเลย หากมีประชาชน คนของ อบจ. หรือคน รพ.สต. ไปแจ้งความดำเนินคดีหริอฟ้องร้องต่อศาลปกครอง ส่วนราชการก็แพ้อยุ่ดี มันเคยเกิดกรณีเช่นนี้มาแล้ว คือ การถ่ายโอนโรงเรียนให้แก่ อบจ.  ที่ครูเขาไปฟ้อง สพฐ. ต่อศาลปกครอง สุดท้ายศาลท่านก็พิพากษาให้ต้องถ่ายโอน กฎหมายมันเขียนชัด ประชาชนก็รู้เรื่องสิทธิของตนเองมากขึ้น

“อยากให้ทำตามกฏหมายดีกว่า เพราะมันเป็นสิ่งที่นอกเหนือจากเรื่องของการถ่ายโอนกระจายอำนาจแล้ว ลองมองดูว่า เรากำลังจะทิ้งประเทศกับระบบนิติรัฐแบบไหนเป็นตัวอย่างให้กับเด็กรุ่นใหม่ อย่าลืมว่าพวกเขากำลังรอดูอยู่ ถ้าพวกเราตั้งตนเป็นปฏิปักษ์  แล้วอ้างว่าเป็นข้าราชการรู้เรื่องดี หรืออยู่เหนือกฎหมาย ในฐานะที่ผมเป็นอาจารย์มหาวิทยาลัย มีหน้าที่คือต้องสอนเด็กให้เติบโตขึ้นให้เป็นพลเมืองที่ดีในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แต่ถ้าผู้ใหญ่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย พร้อมที่จะอ้างเหตุผลร้อยแปดพันเก้ามาเพื่อปกป้องผลประโยชน์ขององค์กรและพวกพ้องตนเอง แล้วกระทำผิดกฎหมาย ทั้งที่เป็นข้าราชการ  ผมก็คงลำบากมากขึ้นในการสอนน้อง ๆ เด็ก ๆ รุ่น gen y gen z ” รศ.ดร.ธัชเฉลิม กล่าวทิ้งท้าย

อ่านข่าวที่เกี่ยวข้อง :

- เปิดมุมมอง: ข้อดีข้อเสียถ่ายโอนภารกิจ รพ.สต. สู่ท้องถิ่น

มีผลแล้ว! ประกาศถ่ายโอนภารกิจ "รพ.สต." ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด พร้อมแนวทางดำเนินการ)

ชมรม ผอ.รพ.สต.ส่งเสียงถึงผู้บริหาร สธ.ขอหนุนถ่ายโอนภารกิจไปยัง อบจ.

ติดตามแนวทางการดำเนินการถ่ายโอนภารกิจฯ คลิก

*สามารถกดติดตาม และแชร์ข่าวสำนักข่าว Hfocus ที่ https://www.facebook.com/Hfocus.org