“จาก 2537 ถึง 2558” 21 ปี บนเส้นทางผลักดัน สปส.เป็นอิสระจากระบบราชการ

"สิ่งที่ยังเป็นห่วงในกองทุนประกันสังคมคือ กองทุนในปัจจุบันเติบโตขึ้นเรื่อยๆ การบริหารงานในระบบราชการก็จะไม่คล่องตัว ไม่สามารถลงทุนหรือตัดสินใจได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งการขาดความคล่องตัวอาจจะมีผลกระทบต่อความมั่นคงของกองทุนในอนาคต เพราะจะส่งผลให้ผลตอบแทนลดลงเรื่อยๆ ซึ่งการปรับโครงสร้างการลงทุนให้เป็นอิสระ เป็นสิ่งที่ผมผลักดันมากว่า 10 ปีแล้ว

โดยอยากให้หน่วยงานลงทุนของ สปส. มีความเป็นอิสระ วางระเบียบในลักษณะเดียวกับกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ที่สามารถวางกรอบอัตรากำลังได้เอง มีผู้เชี่ยวชาญในการลงทุนเฉพาะด้านคอยดูแลการลงทุนในส่วนต่างๆ ทั้งการลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ รวมทั้งสามารถกำหนดค่าตอบแทนบุคลากร จัดซื้อจัดจ้างได้เองทั้งหมด โดยให้อยู่ภายใต้การกำกับของ สปส. ซึ่งมองว่าควรจะดำเนินการในรัฐบาลนี้เพราะไม่ได้มุ่งหวังประโยชน์จากคะแนนเสียงของผู้ประกันตน"

นี้คือข่าวเล็กๆ ข่าวหนึ่งที่ปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์มติชนเมื่อวันที่ 14 สิงหาคม 2558 ภายหลังจากที่นายวิน พรหมแพทย์ หัวหน้ากลุ่มงานลงทุน สำนักบริหารการลงทุน สำนักงานประกันสังคม (สปส.) ซึ่งรับราชการมาตั้งแต่ปี 2545 ได้ยื่นหนังสือลาออกต่อเลขาธิการสำนักงานประกันสังคม โดยมีผลตั้งแต่วันที่ 31 สิงหาคม 2558 เป็นต้นไป โดยระบุเหตุผลว่า การบริหารงานภายใต้ระบบราชการในปัจจุบัน ทำให้การลงทุนของกองทุนประกันสังคมขาดความคล่องตัว และสามารถนำไปสู่ผลกระทบต่อความมั่นคงของกองทุนในอนาคตได้อย่างมาก

แม้ว่าอีกเพียง 1 เดือนข้างหน้านี้ คือ ในวันที่ 20 ตุลาคม 2558 ที่ พ.ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2558 จะประกาศใช้อย่างเป็นทางการ โดยสาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ คือ การขยายความคุ้มครองกลุ่มเป้าหมายที่เป็นลูกจ้างให้เข้าสู่ระบบประกันสังคมมากขึ้น, การเพิ่มประโยชน์ทดแทนและลดหรือยกเลิกเงื่อนไขที่เป็นการจำกัดสิทธิแก่ผู้ประกันตน รวมถึงการปรับปรุงในเรื่องของการบริหารงานของคณะกรรมการต่างๆ ทั้งองค์ประกอบ คุณสมบัติ ที่มา จำนวน เป็นต้น

อย่างไรก็ตามสิ่งที่ขาดหายไปจากกฎหมายฉบับใหม่นี้ คือ ความเป็นอิสระของสำนักงานประกันสังคมในการบริหารงาน เพราะปัญหาสำคัญของกองทุนประกันสังคม คือ การบริหารจัดการโดยภาคราชการที่ยังขาดการมีส่วนร่วมจากผู้ประกันตน ไม่มีการกระจายอำนาจตามหลักธรรมาภิบาล การบริหารจัดการที่ยังขาดความเป็นมืออาชีพ รวมถึงไม่มีคณะกรรมการตรวจสอบเพื่อเป็นหลักประกันการบริหารงานที่โปร่งใสและมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะสามารถถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองได้อยู่ตลอดเวลา

ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 2 กันยายน 2533 ประเทศไทยได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ.2533 อย่างเป็นทางการจวบจนปัจจุบัน ทั้งนี้ได้มีความพยายามอย่างต่อเนื่องจากภาคส่วนต่างๆที่เกี่ยวข้อง ในการผลักดันให้สำนักงานประกันสังคมมีการบริหารงานอย่างเป็นอิสระจากระบบราชการตลอดมา

(1)

จุดเริ่มแรกของความคิด

: มติคณะรัฐมนตรี 16 พฤษภาคม 2538 คัดเลือกสำนักงานประกันสังคมเป็นกรมต้นแบบ[1]

 

จุดเริ่มต้นครั้งแรกของความพยายามในการผลักดันให้สำนักงานประกันสังคมมีการบริหารงานอย่างเป็นอิสระจากระบบราชการ เกิดขึ้นจากภาครัฐโดยตรง กล่าวคือ จากเอกสารสรุปเรื่องการพัฒนาระบบประกันสังคมในประเทศไทยตามข้อเสนอของ IMF เมื่อวันที่ 11 มกราคม 2537 จัดทำโดยกองวิชาการและแผนงาน สำนักงานประกันสังคม ได้เสนอการจัดองค์กรบริหารในระยะยาวของ สปส.ว่าควรจัดตั้งเป็นหน่วยงานอิสระของรัฐขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีและรัฐสภาเป็นผู้ตรวจสอบการปฏิบัติงานโดยตรง มีงบประมาณของตนเองในการปฏิบัติหน้าที่และจัดหาวัสดุ  ครุภัณฑ์ให้เพียงพอที่จะบริหารงานได้ทันสมัย เนื่องจากปริมาณงานในหน้าที่ความรับผิดชอบเพิ่มขึ้นตลอดเวลา 

ความพยายามดังกล่าวนำมาสู่การมีมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 16 พฤษภาคม 2538 เรื่องการส่งเสริมประสิทธิภาพในส่วนราชการ คือ ปรับบทบาท ภารกิจ และขนาดขององค์กรภาครัฐให้เหมาะสม ตลอดจนยกขีดความสามารถในการทำงานให้สูงขึ้น โดยนำระบบ Thailand International Public Sector Standard Management System and outcomes (P.S.O.) เข้ามาใช้ในหน่วยราชการ เพื่อให้เป็นองค์กรทันสมัย ให้สามารถวัดผลงานได้ทุกระดับ ทั้งระดับองค์กรและระดับตัวบุคคล ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน ได้คัดเลือกสำนักงานประกันสังคมเป็นกรมต้นแบบในเรื่องนี้

ในปี พ.ศ.2539 สำนักงานประกันสังคมจึงได้ว่าจ้างบริษัทแอนเดอร์เซ่น คอนซัลติ้ง จำกัด (Andersen Consulting Ltd.) เข้ามาเป็นที่ปรึกษา ซึ่งได้เสนอให้มีการปรับปรุงโครงสร้างองค์กรของสำนักงานประกันสังคมเป็น 7 หน่วยงาน และหน่วยงานด้านการลงทุนเป็น 1 ใน 7 หน่วยงานที่ถูกปรับและยกบทบาทขึ้นมา โดยใช้ชื่อว่า หน่วยงานบริหารเงินทุนและผลประโยชน์ (Fund management Agency) ซึ่งเสนอให้เป็นองค์กรภาคราชการประเภทใหม่ อาจเป็นหน่วยราชการพลเรือนหรือไม่ก็ได้ แต่ให้มีอิสระในการดำเนินงาน มีความคล่องตัว และมีบุคลากรที่มีประสิทธิภาพ ได้รับค่าตอบแทนที่เหมาะสมตามตลาด เพื่อให้เกิดความคล่องตัวและสามารถวัดผลสัมฤทธิ์ของภารกิจได้

ทั้งนี้ในช่วงเวลานั้นการดำเนินการตามข้อเสนอแนะของบริษัทที่ปรึกษาด้านการปรับปรุงองค์กรยังไม่สามารถบรรลุผลได้ในทันที เนื่องจากต้องศึกษาผลดี ผลเสีย และผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นภายหลัง มีเพียงเฉพาะหน่วยงานด้านการลงทุนนั้น ได้มีการจัดทำเป็นโครงการนำร่องแยกมาต่างหาก

โดยมีคำสั่งสำนักงานประกันสังคมให้แยกฝ่ายบริหารเงินกองทุนออกจากกองการเงินและบัญชีกองทุน เมื่อวันที่ 12 กรกฎาคม 2542 ตั้งเป็นกองภายใน ใช้ชื่อว่าสำนักบริหารการลงทุน มีฐานะเทียบเท่ากอง ขึ้นตรงต่อเลขาธิการหรือรองเลขาธิการที่ได้รับมอบหมาย โดยมีภารกิจเกี่ยวกับการนำเงินกองทุนประกันสังคมไปลงทุน เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงของกองทุน และให้เตรียมการศึกษา เพื่อปรับโครงสร้างการจัดการให้เหมาะสมต่อไป

เหตุผลสำคัญที่ต้องมีการปรับโครงสร้างองค์กร เนื่องจากในช่วงนั้นมีการขยายความคุ้มครองกรณีสงเคราะห์บุตรและกรณีชราภาพ ตั้งแต่วันที่ 31 ธันวาคม 2541 เป็นต้นมา ทำให้เงินสบทบจากนายจ้างและลูกจ้างที่สมทบเข้ากองทุนประกันสังคมเพิ่มขึ้นและสูงขึ้นเรื่องๆทุกปี ซึ่งหากพัฒนาหน่วยงานไม่ถูกต้อง วางโครงสร้างการบริหารงานจัดการไม่เหมาะสม อาจส่งผลต่อความอยู่รอดของกองทุนประกันสังคมในอนาคตได้ อีกทั้งภาระที่มากขึ้นทำให้สำนักงานประกันสังคมจำเป็นต้องมีระบบการบริหารจัดการที่สะดวกรวดเร็วและคล่องตัวมากขึ้น ถ้าหากยังบริหารงานภายในระบบราชการก็จะถูกแทรกแซงจากภาคการเมือง ไม่มีอิสระในการบริหารงาน

(2)

พระราชบัญญัติองค์กรมหาชน พ.ศ. 2542

และโครงการจัดตั้งสำนักงานประกันสังคมเป็นองค์การมหาชน[2]

ภายหลังจากที่พระราชบัญญัติองค์กรมหาชน พ.ศ. 2542 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2542 รวมถึงก่อนหน้านั้นคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 28 กรกฎาคม 2541 เห็นชอบในหลักการที่จะให้จัดกลุ่มภารกิจของรัฐ โดยแบ่งออกเป็น 6 กลุ่ม คือ (1) ภารกิจของส่วนราชการ (2) ภารกิจของรัฐวิสาหกิจ (3) ภารกิจที่ควรมอบให้เอกชนดำเนินการ (4) ภารกิจที่ควรเป็นองค์การมหาชน (5) ภารกิจที่ควรมอบให้ท้องถิ่นดำเนินการ และ (6) ภารกิจที่ควรมอบให้องค์กรประชาชนดำเนินการ

โดยสำนักงานประกันสังคมซึ่งเป็นหน่วยงานระดับกรมสังกัดกระทรวงแรงงาน เป็นหน่วยงานหนึ่งที่คณะรัฐมนตรีมีแนวนโยบายให้ดำเนินการปรับเปลี่ยนสถานะเป็นองค์การมหาชน ทำให้ทางสำนักงานประกันสังคมจึงได้มอบหมายให้สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศึกษาวิจัยเรื่องโครงการจัดตั้งสำนักงานประกันสังคมเป็นองค์การมหาชน ในช่วงระหว่างปี 2544-2546 งบดำเนินการวิจัยจำนวน 2,560,500 บาท

โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาถึงแนวทางการจัดตั้งสำนักงานประกันสังคมในรูปแบบองค์การมหาชนที่มีกฎหมายรองรับการปฏิบัติงานเฉพาะ มีกรอบภารกิจสนองตอบความต้องการของหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน สถาบันการเงิน และประชาชนได้อย่างชัดเจน มีโครงสร้างอัตรากำลังที่เหมาะสมกับลักษณะงานก่อให้เกิดประโยชน์อย่างคุ้มค่าในการจัดตั้ง ซึ่งผลการศึกษาวิจัยนี้เมื่อเสร็จสิ้นสำนักงานประกันสังคมสามารถนำเสนอต่อคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ และคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาแนวทางการจัดตั้งที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้

คณะวิจัยได้มีการศึกษาใน 10 ประเด็นหลัก ได้แก่

ปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินงานของสำนักงานประกันสังคม

การศึกษาวิเคราะห์ความเป็นไปได้และความจำเป็นในการปรับเปลี่ยนหน่วยงานให้เป็นองค์การของรัฐในรูปแบบองค์การมหาชน

การจัดโครงสร้างองค์กรของสำนักงานประกันสังคม

การกำหนดระบบการบริหารงานบุคคล

ระบบบัญชี การเงิน และการประเมินทรัพย์สิน

ระบบงบประมาณและกระบวนการทางงบประมาณ

ระบบการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผล

ผลการสำรวจความสมัครใจเปลี่ยนสถานภาพของบุคลากร และขั้นตอนการเตรียมการ

ร่างกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบ และประกาศที่เกี่ยวเนื่องกับการจัดตั้งสำนักงานประกันสังคมในรูปแบบขององค์การมหาชน

ปัจจัยความสำเร็จของกระบวนการบังคับใช้กฎหมายประกันสังคมที่สอดคล้องกับการจัดตั้งสำนักงานประกันสังคมเป็นองค์การมหาชน

โดยในภาพรวมของผลการศึกษา คณะวิจัยได้เสนอให้ (1) แยกสำนักงานประกันสังคมออกเป็นองค์การมหาชนทั้งหมด (2) แยกเฉพาะสำนักบริหารการลงทุน (สบร.) ออกมาเป็นหน่วยงานพิเศษเพื่อให้บริหารงานคล่องตัว โดยให้จัดโครงสร้างแบบแผนกงาน (Divisionalized Form) สำนักงานใหญ่รับผิดชอบด้านนโยบาย วิสัยทัศน์ และทิศทางองค์กรในภาพรวม และให้งานลงทุนยกฐานะเป็นฝ่ายการลงทุน มีรองผู้อำนวยการทำหน้าที่เป็นรองฝ่ายการลงทุน เพื่อกำกับควบคุมงานด้านการลงทุน ที่ต้องดูแลกองทุนให้เกิดผลประโยชน์สูงสุดตลอดเวลา และที่ผ่านมาก็ยังไม่มีส่วนราชการใดมีการจัดการในลักษณะนี้

(3)

รัฐบาลสุรยุทธ์ จุลลานนท์

กับการสนับสนุนสำนักงานประกันสังคมเป็น "องค์การมหาชน"[3]

 

อย่างไรก็ตามแม้มีผลการศึกษาที่ชัดเจนมาตั้งแต่ปี 2546 ในเรื่องการปรับเปลี่ยนเป็นองค์การมหาชนแล้ว แต่กลับพบว่า การพิจารณาเพื่อปรับบทบาทและโครงสร้างของสำนักงานประกันสังคมออกไปสู่การเป็นองค์การมหาชนมีความล่าช้าอย่างมาก เนื่องจากสำนักงานประกันสังคมเป็นองค์กรขนาดใหญ่ ทำให้การปรับสำนักงานประกันสังคมไปสู่การเป็นองค์การมหาชนจะต้องมีการแก้ไขกฎหมายหลายประเด็น กฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือ การแก้ไขเพิ่มเติมปรับปรุงพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ.2533 และการยกร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งสำนักงานประกันสังคม (องค์การมหาชน) ขึ้นใหม่ รวมถึงการแก้ไขกฎกระทรวงและระเบียบต่างๆ ขั้นตอนการปรับเปลี่ยนและแก้ไขกฎหมาย มีกระบวนการที่ซับซ้อน และกระทบกับผู้ที่เกี่ยวข้องหลายฝ่าย บางเรื่องจะต้องมีการทำประชาพิจารณ์เพื่อให้เป็นที่ยอมรับได้ทุกฝ่าย ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายนัก อีกทั้งการออกเป็นองค์การมหาชนต้องตอบคำถามผู้ใช้บริการ คือ นายจ้าง และผู้ประกันด้วยว่า พวกเขาเหล่านั้นจะได้รับผลดีอย่างไร เป็นต้น[4]

ภายหลังจากที่รัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ขึ้นมาบริหารประเทศเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2549 มีความพยายามของหลายภาคส่วนในการผลักดันให้สำนักงานประกันสังคมเป็นองค์การมหาชน เนื่องจากกระแสเรียกร้องส่วนใหญ่ในช่วงเวลานั้น เห็นว่าแทนที่กรรมการบริหารกองทุนประกันสังคมเสียงข้างมาก ควรเป็นตัวแทนจากฝ่ายลูกจ้างและนายจ้าง เพราะเป็นผู้ถือหุ้นส่วนใหญ่ ภาครัฐหรือส่วนราชการซึ่งออกเงินสมทบน้อยกว่า ควรเป็นเสียงข้างน้อย แต่รูปแบบกลับตาลปัตร และผู้มีอำนาจเต็ม คือ รัฐมนตรี ประเด็นเหล่านี้จึงนำมาสู่การทบทวนว่า สำนักงานประกันสังคมควรปรับบทบาทภารกิจของหน่วยงาน และโครงสร้างใหม่ให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันในรูปขององค์การมหาชนได้แล้ว

ตัวอย่างเช่น วันที่ 15 มิถุนายน 2550 สำนักเสริมศึกษาและบริการสังคม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมกับคณะกรรมาธิการการคุ้มครองผู้บริโภค สภานิติบัญญัติแห่งชาติ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ สถานีวิทยุร่วมด้วยช่วยกัน จัดเวทีสาธารณะเรื่อง "ผ่าโครงสร้างประกันสังคม: สู่ประโยชน์ลูกจ้าง" โดยมีผู้ที่เกี่ยวข้องร่วมแสดงความคิดเห็นอย่างหลากหลาย อาทิ นายไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ , ศ.ดร.อัมมาร สยามวาลา จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย , นายสุรินทร์ จิรวิศิษฏ์ เลขาธิการสำนักงานประกันสังคม , รศ.นิพนธ์ พัวพงศกร คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ฯลฯ

ทั้งนี้นายไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม ได้แสดงความคิดเห็นเรื่อง การผลักดันให้มีการเปลี่ยนแปลงสถานภาพของสำนักงานประกันสังคมให้เป็นองค์การมหาชน ถือว่าเป็นเรื่องที่มีความจำเป็นและเหมาะสมอย่างยิ่ง ทั้งนี้หากทุกฝ่ายเห็นพ้องให้มีการแก้ไข พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 และมีการยกร่าง พ.ร.บ.องค์การมหาชนขึ้นมารองรับ ควรรีบส่งไปที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เพื่อดำเนินการอย่างเร่งด่วนต่อไป

พบว่าในช่วงเวลานั้นได้มีมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 10 กรกฎาคม 2550 อนุมัติหลักการตามที่กระทรวงแรงงานเสนอร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....  ทั้งนี้มีสาระสำคัญหนึ่งในร่างกฎหมายดังกล่าว คือ ให้กองทุนประกันสังคมสามารถบริหารจัดการรายได้ของกองทุนได้โดยไม่ต้องนำส่งกระทรวงการคลัง ทั้งนี้ให้ส่งคณะกรรมการประสานงานสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา ก่อนเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาต่อไป อย่างไรก็ตามมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลใหม่ ร่างกฎหมายฉบับนี้จึงไม่ได้มีการพิจารณาแต่อย่างใด

ต่อมาเมื่อวันที่ 29 มกราคม 2551 อดีตนายกรัฐมนตรีสมัคร สุนทรเวช ขึ้นมาบริหารประเทศ เป็นครั้งแรกที่คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย (คสรท.) ได้มีข้อเรียกร้องเรื่อง การผลักดันให้สำนักงานประกันสังคมมีการบริหารงานเป็นอิสระจากระบบราชการ เนื่องในวันกรรมกรสากลปี 2551 โดยในข้อที่ 4 ระบุว่า “ต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารงานสำนักงานประกันสังคมมีความโปร่งใส มีส่วนร่วมของผู้ประกันตน” และหลังจากนั้นข้อเรียกร้องประเด็นความเป็นอิสระของการบริหารงานของสำนักงานประกันสังคมก็ปรากฏในข้อเรียกร้องทุกปี รวมถึงมีการขับเคลื่อนประเด็นนี้อย่างต่อเนื่อง รวมถึงการตรวจสอบการทุจิตคอร์รัปชั่นต่างๆของสำนักงานประกันสังคมมาจนปัจจุบัน

 

(4)

รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ

กับความชัดเจนของนโยบายรัฐบาลในการผลักดันให้สำนักงานประกันสังคมเป็นองค์กรอิสระ

พลันที่คณะรัฐมนตรีภายใต้การนำของอดีตนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้มีมติเมื่อวันที่ 5 สิงหาคม 2552 เห็นชอบในหลักการร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ.... ตามที่กระทรวงแรงงานเสนอ

จากมติ ครม. ดังกล่าวจึงได้นำมาสู่การปรึกษาหารือระหว่างแผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน (สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ -สสส.) และองค์กรเครือข่ายแรงงานต่างๆ ทั้งคณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย(คสรท.) เครือข่ายแรงงานนอกระบบ เครือข่ายปฏิบัติการเพื่อแรงงานข้ามชาติ องค์กรพัฒนาเอกชนด้านแรงงานและนักกฎหมาย ซึ่งพบว่าในร่างพ.ร.บ.ฉบับรัฐบาลดังกล่าวนั้นยังขาดสาระสำคัญอีกหลายประการที่จะคุ้มครองผู้ใช้แรงงาน

สถานการณ์ดังกล่าวทางแผนงานฯจึงได้สนับสนุนกระบวนการยกร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..)พ.ศ. .... (ฉบับบูรณาการแรงงาน) ซึ่งประกอบด้วยสาระสำคัญ 3 หมวดหลัก ได้แก่ หมวดการบริหารจัดการ หมวดสิทธิประโยชน์ และหมวดการบริหารจัดการกองทุน โดยพิจารณาถึงความครอบคลุม ความโปร่งใสและตรวจสอบได้ รวมถึงมุ่งหลักประกันระยะยาวและประสิทธิภาพในการให้บริการ ตลอดจนการมุ่งเน้นให้สำนักงานประกันสังคมมีการบริหารงานที่มีความเป็นอิสระ โปร่งใสและตรวจสอบได้โดยมีคณะกรรมการรองรับและผู้ประกันตนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ บริหารงานโดยมืออาชีพ

ทั้งนี้เมื่อยกร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับบูรณาการแรงงานเรียบร้อยแล้ว มีการขับเคลื่อนและผลักดันผ่านวิธีการและช่องทางต่างๆนานา ที่สำคัญ เช่น

24 พฤศจิกายน 2553 นางสาววิไลวรรณ แซ่เตีย และคณะ นำรายชื่อผู้ใช้แรงงานรวม 14,500 ชื่อเสนอร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับบูรณาการแรงงานต่อประธานรัฐสภา สื่อมวลชน เช่น ไทยรัฐ เดลินิวส์ มติชน ประโคมข่าวหน้า 1 ว่า “เมื่อพลังแรงงาน พลังผู้ประกันตน ถึงเวลาเปลี่ยนสำนักงานประกันสังคมเป็นองค์กรอิสระได้แล้ว”

13 มกราคม 2554 แผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน ร่วมกับองค์กรแรงงานทั้งในระบบ นอกระบบ ข้ามชาติ ประกอบด้วย คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย สภาองค์การลูกจ้างพัฒนาแรงงานแห่งประเทศไทย  เครือข่ายแรงงานนอกระบบ เครือข่ายเกษตรกรพันธสัญญา สภาเครือข่ายกลุ่มผู้ป่วยจากการทำงานและสิ่งแวดล้อมแห่งประเทศไทย เครือข่ายปฏิบัติการเพื่อแรงงานข้ามชาติ มูลนิธิพิพิธภัณฑ์แรงงานไทย มูลนิธิเพื่อนหญิง มูลนิธิอารมณ์ พงศ์พงัน มูลนิธิร่วมมิตรไทย-พม่า มูลนิธิเพื่อการพัฒนาแรงงานและอาชีพ  ชมรมเครือข่ายผู้ประกันตน  เครือข่ายประชาชนเพื่อรัฐสวัสดิการ และเครือข่ายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติภาคประชาชน จัดสมัชชาแรงงาน: ปฏิรูปประกันสังคม ณ โรงแรมรามาการ์เด้นส์ มุ่งเน้นการขับเคลื่อนให้มีการปฏิรูปประกันสังคมเป็นองค์กรอิสระ โปร่งใส ตรวจสอบได้

ในวันนั้นอดีตนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ประกาศบนเวทีชัดเจนว่า “รัฐบาลได้ตระหนักมาโดยตลอดว่า การมีคุณภาพชีวิตที่ดีของผู้ใช้แรงงาน คือ การมีความมั่นคงในอาชีพและรายได้ และการมีระบบประกันสังคมที่มั่นคง มีการบริหารจัดการที่คล่องตัว มีประสิทธิภาพ  มีความเป็นอิสระ  พี่น้องผู้ใช้แรงงานและผู้ประกันตนซึ่งเป็นเจ้าของกองทุนร่วมกับรัฐบาลและนายจ้างมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการ ตรวจสอบและเข้าถึงง่าย  ซึ่งสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลที่ได้ประกาศเมื่อเข้ารับหน้าที่บริหารประเทศ ผมเชื่อมั่นว่า การมีส่วนร่วมของพี่น้องผู้ใช้แรงงานและภาคประชาสังคมในวันนี้จะเป็นพลังนำไปสู่ “การปฏิรูปประกันสังคมเพื่อความถ้วนหน้า อิสระ และ โปร่งใส”

26 มีนาคม 2554 สมัชชาปฏิรูปประเทศไทยครั้งที่ 1 ได้มีมติที่ 4 เรื่องการปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเป็นธรรม โดยให้ปรับปรุงที่มาและอำนาจคณะกรรมการประกันสังคม เพื่อเป็นหลักประกันอย่างชัดเจน ในการได้มาซึ่งกรรมการผู้แทนฝ่ายนายจ้าง ลูกจ้าง และผู้ทรงคุณวุฒิ รวมทั้งกำหนดให้สำนักงานประกันสังคมเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ และให้มีคณะกรรมการลงทุนผู้เชี่ยวชาญโดยเฉพาะ

นอกจากการขับเคลื่อนของเครือข่ายแรงงานแล้ว พบว่า ในเดือนมิถุนายน 2554 นพ.สมเกียรติ ฉายะศรีวงศ์ ปลัดกระทรวงแรงงานในขณะนั้น ในฐานะประธานคณะกรรมการประกันสังคม ก็ได้มีการจัดทำร่าง พ.ร.บ.จัดตั้งสำนักงานประกันสังคม (องค์การมหาชน) เสร็จเรียบร้อยแล้ว ซึ่งร่าง พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าวได้ปรับเปลี่ยนสถานะของ สปส.จากที่ปัจจุบันเป็นหน่วยงานรัฐไปเป็นองค์การมหาชน อยู่ในการกำกับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานและบริหารงานในรูปแบบคณะกรรมการฝ่ายต่างๆ โดยจะเสนอต่อรัฐบาลชุดหน้าเพื่อพิจารณานำเข้าสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่

เช่นเดียวกับที่นายอารักษ์ พรหมณี ได้เขียนบทความเรื่อง “องค์การมหาชน” ความท้าทายการเปลี่ยนแปลงประกันสังคม เมื่อธันวาคม 2553 เผยแพร่ต่อสื่อมวลชน โดยเห็นว่าสำนักงานประกันสังคมควรมีอิสระในการบริหารงานในรูปแบบองค์การมหาชน เพื่อให้สามารถกำหนดวิธีการบริหารและดำเนินกิจการเพื่อเพิ่มความคล่องตัว สามารถบริหารงานให้มีความเหมาะสมต่อสภาพสังคมในปัจจุบันที่เปลี่ยนไปอย่างรวดเร็วและทันท่วงที อีกทั้งยังลดปัญหาการแทรกแซงทางการเมือง แต่อย่างไรก็ตามก็มีคำถามสำคัญเช่นเดียวกันว่า บุคลากรทุกระดับในสำนักงานประกันสังคมจะยอมรับการเปลี่ยนแปลงมากน้อยเพียงใด และมีกลยุทธ์เชิงรุก ตั้งรับ หรือปรับตัวอย่างไรกับนโยบายที่มีผลกระทบต่อสิทธิประโยชน์สวัสดิการ ความก้าวหน้า ความมั่นคงในสถานภาพความเป็นข้าราชการของตนเองครั้งนี้

ปี 2554 เป็นปีแรกที่คณะกรรมการจัดงานวันแรงงานแห่งชาติ ที่ได้รับงบสนับสนุนจากกระทรวงแรงงาน มีข้อเรียกร้องเรื่องการให้รัฐบาลปฏิรูประบบประกันสังคม อาทิ ยกระดับให้สำนักงานประกันสังคม (สปส.) เป็นองค์กรอิสระ โดยถูกระบุอยู่ในข้อ 4 ของข้อเรียกร้อง อย่างไรก็ตามในปี 2555 ไม่มีข้อเรียกร้องเรื่องนี้ มาปรากฏอีกครั้งในปี 2556-2558

(5)

รัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา กับความเห็นพ้องร่วมในเป้าหมายปลายทางของเครือข่ายแรงงาน

และท่าทีของอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน

แม้มีเสียงเรียกร้องมานานเป็นนับสิบปี ให้เปลี่ยนสถานะสำนักงานประกันสังคมไม่ให้เป็นส่วนราชการ แต่ให้เป็นองค์กรมหาชน รวมทั้งปรับโครงสร้างคณะกรรมการประกันสังคมให้ลูกจ้างผู้ประกันตนมีส่วนร่วมมากขึ้น แต่กลับไม่เคยได้รับความสนใจจากรัฐบาลสมัยนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตรแม้แต่น้อย จนถึงขนาดที่ว่าสภาผู้แทนราษฎรในช่วงนั้นมีการไม่รับร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับที่เสนอโดยผู้ใช้แรงงาน

ภายหลังจากที่พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ขึ้นมาบริหารประเทศตั้งแต่วันที่ 22 พฤษภาคม 2557 มีความเห็นพ้องของเครือข่ายต่างๆในเรื่องนี้ โดยเฉพาะความเห็นร่วมเดียวกันว่า สำนักงานประกันสังคมมีหน้าที่ในการบริหารกองทุนประกันสังคม ซึ่งเป็นกองทุนที่มีขนาดใหญ่และมีผู้มีส่วนได้เสียในประเทศเป็นจำนวนมาก การบริหารงานกองทุนประกันสังคมจึงควรให้ผู้ประกันตนและผู้จ้างงาน ซึ่งเป็นเจ้าของกองทุนที่แท้จริงสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารและกำหนดนโยบายตามหลักการมีส่วนร่วม

อีกทั้งการกำหนดให้สำนักงานประกันสังคมไม่อยู่ภายใต้ระบบราชการ จะช่วยให้เกิดการตรวจสอบการดำเนินงานของสำนักงานประกันสังคม อันจะส่งผลให้การดำเนินการและการบริหารงานของสำนักงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพตามหลักความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ตลอดจนช่วยให้ผู้ทำงานทุกภาคส่วนได้รับสิทธิประโยชน์และการเข้าถึงหลักประกันสังคมได้อย่างเท่าเทียมมากยิ่งขึ้น

การขับเคลื่อนที่ชัดเจน ได้แก่

“เครือข่ายประกันสังคมคนทำงาน (คปค.) 14 องค์กร” นำโดยนายมนัส โกศล ประธานองค์การแรงงานแห่งประเทศไทย มีการผลักดันอย่างต่อเนื่องเรียกร้องให้มีการปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อคุ้มครองคนทำงานที่มีรายได้ทุกคน ป้องกัน หรือลดการทุจริตที่อาจเกิดจากการบริหารจัดการกองทุนที่ขาดการมีส่วนร่วมและความโปร่งใส ลดความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมในการเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานและสิทธิที่ควรพึงได้รับจากการร่วมจ่ายในระบบสวัสดิการต่างๆ และลดภาระการเงินการคลังที่รัฐจะต้องแบกรับในอนาคตจากการที่ประเทศไทยจะต้องเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ

ล่าสุดคือเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2558 มีการจัดงานงานสมัชชา 25 ปีประกันสังคมต้องเป็นอิสระ ณ กระทรวงแรงงาน

โดยยึดหลักการปฏิรูป 4 ข้อ ได้แก่ 1. หลักความครอบคลุม ผู้ทำงานทุกคนทุกอาชีพทั้งภาครัฐและเอกชนที่มีอายุ 15 ปีขึ้นไป จะต้องได้รับประโยชน์ทดแทนเหมือนกัน แต่ไม่จำเป็นต้องได้เท่ากันหรือแบบเดียวกัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความสามารถในการจ่ายเงินสมทบ 2. หลักความเป็นอิสระในการบริหารจัดการแบบกระจายอำนาจและยึดหลักธรรมาภิบาล โดยต้องบูรณาการเพื่อประสานสิทธิประโยชน์และการบริหารจัดการที่เชื่อมโยงร่วมกับสวัสดิการอื่นๆ เช่น ระบบสุขภาพ ระบบประกันชราภาพ 3. หลักการความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของผู้ประกันตนทุกระบบ มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการกองทุนทุกระดับ เช่น มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งและใช้สิทธิเลือกตั้งกรรมการประกันสังคมโดยตรง มีสิทธิเข้าชื่อถอดถอนกรรมการประกันสังคม รวมทั้งมีระบบตรวจสอบเพื่อความโปร่งใส 4. หลักยืดหยุ่นเป็นธรรม สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคมเพื่อสามารถออกแบบและปรับปรุงให้เหมาะสม เช่น การจ่ายเงินสมทบที่สัมพันธ์กับฐานรายได้ การปรับปรุงเกณฑ์ เงื่อนไขอัตราเงินสมทบและการบริการ ระยะเวลาได้รับสิทธิประโยชน์เร็วขึ้น

หรือในกรณีของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ที่มีการทำงานร่วมกับเครือข่าย คปค. 14 องค์กร โดยศาสตราจารย์ ดร.คณิต ณ นคร ประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้ลงนามในบันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะเรื่อง “แนวทางการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม” เสนอต่อนายกรัฐมนตรี ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติและประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ เมื่อวันที่ 9 เมษายน 2558 โดยเสนอให้มีการปฏิรูปสถานะและโครงสร้างการบริหารงานของสำนักงานประกันสังคม ให้มีความเป็นอิสระโดยไม่อยู่ภายใต้ระบบราชการ

ขณะเดียวกันเมื่อวันที่ 19 พฤศจิกายน 2557 สำนักงานประกันสังคมได้มีการจัดงานสานเสวนา “25 ปี ประกันสังคม พร้อมเปลี่ยนแปลงสู่ทศวรรษหน้า ปฏิรูปกันอย่างไร จึงโดนใจผู้ประกันตน” พล.อ.สุรศักดิ์ กาญจนรัตน์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน ได้กล่าวปาฐกถาตอนหนึ่งระบุว่า “สำนักงานประกันสังคม (สปส.) จะต้องมีการปฏิรูปใน 4 ประเด็นด้วยกัน หนึ่ง ต้องเปิดเผยข้อมูลการทำงานต่อสาธารณชนในทุกเรื่อง สอง ตรวจสอบได้จากองค์กรเอกชนที่เชี่ยวชาญ มั่นคง ยั่งยืน พึ่งพิงได้ และเพิ่มสิทธิให้กับผู้ประกันตน เนื่องจากผู้ประกันตนต้องการรับบริการที่ดี สาม ต้องมีการสำรวจความพึงพอใจจากผู้ประตนอย่างสม่ำเสมอ เพราะเงินกองทุนเป็นของผู้ประกันตนและผู้ประกอบการ และสี่ ต้องมีการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารงานไปสู่ความเป็นอิสระในอนาคต”

โดยสรุปจากที่กล่าวมาทั้งหมด จึงเห็นได้ชัดเจนว่ามีความพยายามทั้งภาครัฐโดยตรงผ่านการมีนโยบายบริหารประเทศและความชัดเจนของรัฐบาลแต่ละยุคสมัย รวมถึงในภาคผู้ประกันตนที่มาจากเครือข่ายแรงงานองค์กรต่างๆ ต่อการเห็นร่วมในการปรับเปลี่ยนให้สำนักงานประกันสังคมมีการบริหารงานเป็นองค์กรอิสระจากส่วนราชการ ในที่นี้คือ องค์การมหาชน

อย่างไรก็ตามความท้าทายในอนาคต คือ ความเป็นอิสระในการบริหารงานต้องมาพร้อมกับการสร้างระบบธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้นในกองทุนประกันสังคมด้วยเช่นเดียวกัน ธรรมาภิบาลเป็นหลักการบริหารหรือการปกครองที่ให้ความสำคัญต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนทุกภาคส่วน เข้ามามีส่วนร่วมในการคิดและการบริหารจัดการในทุกระดับ ตั้งแต่ร่วมกันคิด ร่วมกันทำ ร่วมกันจัดการ ร่วมกันรับผิดชอบ และร่วมกันแก้ไขปัญหา ซึ่งเป็นผลมาจากระบบราชการที่แข็งตัวเกินไป ทำให้ไม่มีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองต่อปัญหาที่เกิดขึ้นได้ในกองทุนประกันสังคมอย่างทันท่วงที