ความเหมาะสมในการใช้ภาษีและค่าธรรมเนียมเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ

บทนำ

ในสัปดาห์ที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้เพิ่มเติมบทบัญญัติในหมวด “วินัยการคลัง” โดยห้ามการออกกฎหมายจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ เว้นแต่เพื่อจัดสรรให้องค์กรบริหารท้องถิ่นหรือพรรคการเมือง ทั้งนี้ หากมีกฎหมายในลักษณะดังกล่าวอยู่แล้ว ให้ยกเลิกภายใน 3 ปี

บทบัญญัติดังกล่าวของร่างรัฐธรรมนูญเกี่ยวข้องกับหน่วยงานที่ตั้งขึ้นแล้วในปัจจุบัน 3 แห่ง คือ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ไทยพีบีเอส) และ กองทุนพัฒนากีฬาแห่งชาติ ซึ่งทั้งหมดมีรายได้จากภาษีสรรพสามิตเหล้าและบุหรี่ โดย 3 หน่วยงาน มีรายได้รวมกันต่ำกว่าร้อยละ 0.5 ของงบประมาณแผ่นดินทั้งหมด จึงไม่น่าจะสามารถสร้างความเสี่ยงต่อ “วินัยทางการคลัง” ของรัฐอย่างมีนัยสำคัญ จนต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้ยกเลิกใน 3 ปี และน้อยกว่า “งบกลาง” มหาศาล ซึ่งอยู่ภายใต้ดุลพินิจของรัฐบาลและเสี่ยงต่อการเสียวินัยทางการคลังมากกว่า

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาถึงภาษีเฉพาะที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต และรวมถึง “ค่าธรรมเนียมเฉพาะ” ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์มีผลเสมือนเป็นภาษีเฉพาะอย่างหนึ่งด้วยแล้ว ก็จะมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพิ่มขึ้นอีก เช่น สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ตลอดจนหน่วยงานที่ได้รับเงินจากกองทุนจาก กสทช. เช่น กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งอยู่ภายใต้กระทรวงเศรษฐกิจดิจิทัลที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่ วงเงินที่เกี่ยวข้องก็จะเพิ่มขึ้นอีกมากจนอาจมีนัยสำคัญต่อวินัยทางการคลังได้

บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ความเหมาะสมของภาษีและค่าธรรมเนียมเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ ซึ่งจะขอเรียกรวมกันสั้นๆ ว่า “ภาษีเฉพาะ” (earmarked tax) โดยจะพิจารณาข้อดีและข้อเสียของภาษีดังกล่าว ตลอดจนเสนอแนะแนวทางในการใช้ภาษีดังกล่าวให้เกิดประโยชน์ และไม่สร้างความเสียหายต่อวินัยการคลัง โดยใช้ประสบการณ์ของผู้เขียน ซึ่งเคยมีส่วนร่วมในการยกร่างกฎหมายที่มีการจัดเก็บภาษีเฉพาะ 2 ฉบับคือ กฎหมายจัดตั้งไทยพีบีเอสและกฎหมาย กสทช.

ความเหมาะสมของภาษีเฉพาะ

หากออกแบบอย่างเหมาะสม ภาษีเฉพาะจะมีข้อดีหลายประการ เช่น  ทำให้เกิดความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการใช้เงินสาธารณะ เนื่องจากประชาชนจะทราบต้นทุนของการมีหน่วยงานที่ใช้ภาษีดังกล่าว เช่น ทราบว่า ไทยพีบีเอส มีรายได้จากภาษีดังกล่าวปีละ 2 พันล้านบาท ในขณะที่ไม่ทราบว่าหน่วยงานอื่นของรัฐมีงบประมาณเท่าใด ภาษีเฉพาะยังสร้างหลักประกันแก่หน่วยงานที่ต้องมีความเป็นอิสระให้ได้รับทรัพยากรที่เพียงพอโดยไม่ถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง เช่น หลายประเทศใช้ภาษีเฉพาะที่เรียกว่า “ค่าธรรมเนียม” (license fee) ในการอุดหนุน “สื่อสาธารณะ” ที่ต้องปลอดจากการแทรกแซงของรัฐและกลุ่มผลประโยชน์ ในขณะที่หลายประเทศเช่น ฟินแลนด์ เกาหลีใต้ โปรตุเกส จัดเก็บภาษีเฉพาะให้แก่หน่วยงานด้านสุขภาพ ซึ่งต้องรณรงค์ต่อสู้กับกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ

ร่างรัฐธรรมนูญยังคงอนุญาตให้ใช้ภาษีเฉพาะกับองค์กรบริหารท้องถิ่นหรือพรรคการเมือง ซึ่งสอดคล้องกับหลักการที่ต้องการให้องค์กรทั้งสองกลุ่มมีความเป็นอิสระ โดยองค์กรบริหารท้องถิ่นควรเป็นอิสระอย่างเพียงพอ โดยไม่ถูกรัฐบาลโดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทยครอบงำ ส่วนพรรคฝ่ายค้านก็ควรได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนอย่างเป็นธรรมโดยไม่ถูกรัฐบาลกีดกัน

อย่างไรก็ตาม ภาษีเฉพาะมีข้อเสียคือ ทำให้การใช้เงินของรัฐขาดความยืดหยุ่น เพราะไม่สามารถใช้ข้ามหน่วยงานได้ และการใช้เงินดังกล่าวไม่ได้ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาในแต่ละปี นอกจากการพิจารณาวัตถุประสงค์การใช้เงินโดยรวมเมื่อครั้งออกกฎหมาย

การมีภาษีเฉพาะจึงมีทั้งข้อดีและข้อเสีย การใช้ภาษีดังกล่าวจึงควรทำอย่างระมัดระวังโดยมีหลักเกณฑ์ดังนี้ หนึ่ง ไม่ใช้ในวงกว้างจนกลายเป็นหลักการทั่วไป แต่ควรใช้เฉพาะกับองค์กรที่จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ สอง ควรกำหนดวัตถุประสงค์การใช้ที่ชัดเจนและเพดานรายได้ซึ่งไม่มากเกินไป และ สาม ต้องมีกลไกในการตรวจสอบและประเมินผลการใช้เงินในภายหลัง (post audit) ที่รัดกุม

เมื่อพิจารณาจากหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว จะเห็นว่า ในด้านความจำเป็นต้องมีความเป็นอิสระขององค์กรนั้น สสส. ไทยพีบีเอส และ กสทช. สอดคล้องกับเกณฑ์ดังกล่าวเพราะล้วนเป็นหน่วยงานที่จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระจากการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์ทั้งสิ้น แต่กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลและกองทุนพัฒนากีฬา เป็นกองทุนที่อยู่ภายใต้หน่วยราชการคือ กระทรวงเศรษฐกิจดิจิทัลและกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ซึ่งการเมืองสามารถแทรกแซงได้โดยง่าย จึงอาจเกิดปัญหาในการใช้เงินกองทุนดังกล่าวอย่างโปร่งใส

ในด้านของรายได้ มีเพียงไทยพีบีเอส และกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลเท่านั้นที่มีเพดานกำกับไว้ แต่เพดานรายได้ของกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลสูงถึง 5 พันล้านบาทต่อปีในขณะที่มีวัตถุประสงค์การใช้กว้างมาก ซึ่งจะทำให้เกิดปัญหา ส่วนกองทุนอื่นๆ ที่เหลือไม่มีเพดานของรายได้กำกับไว้ อย่างไรก็ตาม เพดานรายได้ของไทยพีบีเอสจะเป็นปัญหาในอนาคตเพราะถูกกำหนดไว้ตายตัว ไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบของเงินเฟ้อ

ในด้านของการตรวจสอบ หน่วยงานต่างๆ ที่ใช้ภาษีเฉพาะทั้งหลายต่างถูกตรวจสอบการใช้เงินว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์หรือไม่โดย สํานักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เท่าที่ผู้เขียนทราบ ยังไม่เคยพบว่า สสส.และไทยพีบีเอสถูกตรวจสอบว่ามีการทุจริต  ส่วน กสทช. เคยเป็นข่าวใหญ่จากการที่ถูก สตง. ตั้งข้อสังเกตเรื่องความโปร่งใสและประสิทธิภาพในการใช้เงิน

นอกจากนี้ สสส. ไทยพีบีเอส และ กสทช. ต่างมีกลไกการประเมินผลที่กำหนดไว้อย่างชัดเจนในกฎหมาย ในขณะที่ กองทุนพัฒนากีฬาและกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งเกิดขึ้นในรัฐบาลปัจจุบัน ไม่มีกลไกในการประเมินผลของกองทุนในกฎหมายเลย

สรุปและข้อเสนอแนะ

จากที่กล่าวมาข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่า มีความเหมาะสมที่รัฐธรรมนูญจะกำหนดให้มีบทบัญญัติในการควบคุมการออกกฎหมายภาษีเฉพาะ เพื่อกำหนดกรอบในการตั้งกองทุนต่างๆ เพื่อรักษาวินัยการคลังในอนาคต  อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติในปัจจุบันของร่างรัฐธรรมนูญยังมีปัญหามาก เพราะไปยกเลิกกองทุนที่จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ และห้ามจัดเก็บภาษีเฉพาะโดยเด็ดขาด ซึ่งทำให้ประเทศขาดโอกาสในการใช้เครื่องมือทางการคลังที่สำคัญไป ในขณะเดียวกันร่างรัฐธรรมนูญก็ไม่มีความรัดกุมพอ เพราะไม่ครอบคลุมถึงกองทุนที่มีรายได้จากค่าธรรมเนียมต่างๆ ทั้งทางตรงและทางอ้อม จึงควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขดังนี้

1.ให้กองทุนที่จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระคือ สสส. และไทยพีบีเอส คงอยู่ได้ต่อไป และจำกัดการใช้ภาษีเฉพาะให้ทำได้เฉพาะกรณีที่กองทุนจำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ ปลอดจากการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองและกลุ่มทุนเท่านั้น โดยห้ามใช้กับหน่วยงานราชการโดยปรกติ

2.เพิ่มข้อจำกัดในการจัดเก็บภาษีเฉพาะรวมถึง “ค่าธรรมเนียมเฉพาะ” ด้วย เพราะมีผลในลักษณะเดียวกัน

3.กำหนดให้การจัดตั้งกองทุนที่มีรายได้จากภาษีเฉพาะในอนาคต ต้องใช้เสียงเกินกว่าเสียงข้างมากตามปรกติ (supermajority) เช่น 3 ใน 5 ของสมาชิกรัฐสภา เพื่อสร้างหลักประกันว่า จะทำได้เฉพาะในกรณีที่สังคมเห็นถึงความจำเป็นจริงๆ เท่านั้น

4.จำกัดขอบเขตวัตถุประสงค์ในการใช้เงินกองทุนให้ชัดเจนและจำกัดเพดานรายได้ไม่ให้สูงเกินไป แต่ปรับได้โดยอัตโนมัติตามอัตราเงินเฟ้อ

5.วางกลไกการตรวจสอบ และประเมินผลกองทุนต่างๆ ด้วยมาตรฐานที่สูง โดยอย่างน้อยไม่ต่ำกว่ากฎหมายของ สสส. หรือไทยพีบีเอส ซึ่งกำหนดให้มีการประเมินโดยอิสระและรายงานต่อรัฐสภาทุกปี

ผู้เขียน : สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ที่มา : ทีดีอาร์ไอ