บทบาทกระทรวงหมอศตวรรษที่ 21 แนวคิด “สวรส.” ก่อกำเนิด “เขตสุขภาพ”

Hfocus -นโยบาย “เขตสุขภาพ” หรือ “พวงบริการ” หรือ “การปฏิรูปโครงสร้างกระทรวงสาธารณสุข (สธ.)” หรืออะไรก็แล้วแต่ตามที่จะเรียก จนถึงขณะนี้มีความชัดเจนเพียง 2 ประการ

ประการแรก จะเริ่มใช้จริงในวันที่ 1 ต.ค.นี้

ประการที่สอง จะมีการแบ่งการจัดบริการออกเป็น 13 เขต โดยใน 1 เขตสุขภาพ ประกอบด้วย 6-7 จังหวัด ให้อำนาจผู้ตรวจราชการสธ.เสมือนหนึ่งเป็น “ซีอีโอ” ควบคุมงบประมาณ ภารกิจ การแลกเปลี่ยนทรัพยากร ภายในเขตสุขภาพ

นอกจากนั้น ทั้งโครงสร้าง วิธีการดำเนินงาน เกณฑ์การบรรลุเป้าประสงค์ ยังคลุมเครือ และแม้ว่า นพ.ประดิษฐ สินธวณรงค์ รมว.สธ. และ นพ.ณรงค์ สหเมธาพัฒน์ ปลัดสธ. จะเดินสายทั่วประเทศชี้แจงทำความเข้าใจกับผู้ปฏิบัติงาน

ทว่า ข้อเท็จจริงคือ “หลังม่าน” ของสธ.เอง กลับยังชุลมุนอยู่กับการวางโครงสร้าง “เขตสุขภาพ” อยู่ด้วยซ้ำ

มากไปกว่านั้น ... แนวคิดการตั้ง “เขตสุขภาพ” ตามที่สธ.พยายามยกอ้างเหตุผลการปฏิรูปกระทรวงในรอบ 10 ปี แท้ที่จริงแล้ว จุดเริ่มต้นมาจากการศึกษาของ สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) ส่วน สธ.ทำเพียงรับข้อเสนอเหล่านั้นมาสานต่อ

หนำซ้ำ หากพิเคราะห์จาก “บทสังเคราะห์ข้อเสนอบทบาทกระทรวงสาธารณสุขในศตวรรษที่ 21” แล้ว จะพบว่าสธ.เองกลับรับข้อเสนอมาเพียง “บางส่วน” ที่สำคัญมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างบางอย่างเพื่อให้สธ.สมประโยชน์โดยอาจปราศจากความเหมาะสม หรือมีผลการศึกษารองรับ

ในที่นี้หมายถึง การมอบอำนาจให้ “ผู้ตรวจราชการ” เป็น “ซีอีโอ” ของแต่ละเขตสุขภาพ ทั้งที่ สวรส.เสนอว่า ให้มี “กรรมการจากภาคีต่างๆ” ทำหน้าที่ดังกล่าว

บทสังเคราะห์ข้อเสนอบทบาทกระทรวงสาธารณสุขในศตวรรษที่ 21 สรุปความคิดรวบยอดได้ว่า ด้วยรัฐบาลต้องการให้ทุกกระทรวงมีการปฏิรูปเพื่อใช้ทรัพยากรในระบบร่วมกันอย่างคุ้มค่าและลดค่าใช้จ่ายของประเทศ และหากมองโครงสร้างของสธ.จะยิ่งพบว่าซับซ้อนในเชิงโครงสร้างการบริหาร และมีหน่วยบริการในสังกัดจำนวนมาก

งานวิชาการนำมาสู่ข้อเสนอบทบาทสธ.ใน 3 ประเด็น ประกอบด้วย 1.การกำหนดนโยบายด้านสุขภาพ 2.การบริหารจัดการระบบสุขภาพ 3.การกำกับดูแลหนุนให้เกิดความเป็นธรรมในการควบคุมและสร้างแรงจูงใจ

อย่างไรก็ดีประเด็นสำคัญ 3 ประเด็น ที่อาจเป็นทิศทางในการปรับบทบาทของกระทรวงสาธารณสุข ประกอบด้วย 1.ปรับกลไกบริหารจัดการระดับนโยบาย 2.ปรับกลไกบริหารจัดการระดับเขตพื้นที่เครือข่ายบริการสุขภาพ 3.การปรับตัวของสถานพยาบาลแต่ละระดับ

สำหรับทิศทางและแนวโน้มการปรับบทบาทและโครงสร้างของสธ.ที่สำคัญ เริ่มตั้งแต่กำหนดนโยบายด้านสาธารณสุข สร้างกติกามาตรฐาน ควบคุมกำกับและติดตามประเมินผล มอบภาระให้ภาคเอกชน องค์กรชุมชน และองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นผู้ดำเนินการแทน

นอกจากนี้ เรื่องการจัดบริการสุขภาพต้องลดบทบาทการเป็นผู้ให้บริการโดยตรงลง ถ่ายโอนสถานบริการไปอยู่ภายใต้การรับผิดชอบของอปท.และคณะกรรมการเขตสุขภาพ ส่วน สธ.จะรับผิดชอบเฉพาะสถาบันทางการแพทย์ชั้นสูงเท่านั้น

ตอนหนึ่งของบทสังเคราะห์ดังกล่าว กล่าวถึงการตั้ง "หน่วยงานตระกูลส." โดยระบุว่า องค์กร ส. เป็นองค์กรอิสระในกำกับของรัฐแต่มีการบริหารจัดการและการอภิบาลไม่ใช่แบบราชการ ส่วนใหญ่ได้รับงบประมาณจากรัฐบาล

 จากบริบทหรือสถานการณ์ที่นำมาสู่ความจำเป็นในการปรับบทบาท และโครงสร้างสธ. อันได้แก่ ปัญหาสุขภาพที่เปลี่ยนแปลงไป ระบบบริหารภาครัฐในภาพรวมและการเกิดขึ้นขององค์กรใหม่ๆ ในระบบสุขภาพ ทำให้สธ.ควรศึกษาบทบาทหน้าที่ ภารกิจขององค์กรเหล่านี้

งานวิจัยของสวรส.ชิ้นนี้ แนะนำให้ สธ.ศึกษาระบบงานและโครงสร้างองค์กรอยู่ตลอดเวลา เพื่อที่จะได้วางแผนและดำเนินการปรับตัวให้เท่าทันสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป ให้สามารถปฏิบัติงานอย่างได้ผลดีเช่นที่เคยทำสำเร็จมาโดยตลอด ซึ่งแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงครั้งนี้

ทั้งนี้ ให้คำนึงถึงหลักสำคัญ โดยเฉพาะสธ.ยังคงดำรงฐานะเป็นกลไกหลักของประเทศในการดูแลสุขภาพประชาชน ทำหน้าที่เป็นแกนเชื่อมประสานทุกฝ่ายในสังคมเข้าร่วมกันทำงานด้านสุขภาพและลดบทบาทภารกิจในลักษณะที่เป็นผู้ดำเนินการเองลงให้เหลือเท่าที่จำเป็นเท่านั้น

อาทิ เป็น National Health Authority ทำหน้าที่ควบคุม ดูแล กำกับนโยบายในด้านสุขภาพในระดับประเทศมากกว่าการเป็นหน่วยดำเนินงานเอง ทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานบริการขั้นต่ำที่ประชาชนพึงได้รับ จัดสรรกำลังคนและเวชภัณฑ์ ตลอดจนเป็นศูนย์กลางในการจัดการและให้การสนับสนุนในระดับชาติ

อย่างไรก็ดี เกิดคำถามอีกว่าหากสธ.ดำเนินการในบทบาทใหม่ สถานพยาบาลที่มีอยู่เดิมจะปรับตัวอย่างไร      

สวรส. เสนอทางเลือก 2 ทาง ได้แก่ 1.จัดตั้งเป็นองค์การมหาชน ซึ่งมีกฎหมายรองรับชัดเจน แต่ที่ผ่านมาดำเนินการได้ค่อนข้างจำกัดเนื่องจากขาดการสนับสนุนทางนโยบาย 2.การตั้งเขตสุขภาพ ซึ่งเป็นรูปแบบโครงสร้างการบริหารระบบบริการสุขภาพระดับพื้นที่ที่รับผิดชอบการจัดบริการสุขภาพแก่ประชาชนในขอบเขตที่ชัดเจน มีเครือข่ายสถานพยาบาลอยู่ภายใต้การสนับสนุนและกำกัดดูแลของคณะกรรมการสุขภาพเขต (Area Health Board) ที่ประกอบด้วยภาคีต่างๆ เช่น ผู้แทนสธ. ผู้แทนสปสช. ภาคเอกชน อปท. ประชาสังคม ฯลฯ

คณะกรรมการสุขภาพเขต มีหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย กำหนดมาตรฐาน และกำกับดูแลสถานพยาบาลต่างๆ โดยการกำกับทิศทางระบบบริการสุขภาพผ่านนโยบาย มาตรฐาน และกฎหมาย การจัดตั้งคณะกรรมการเขตสุขภาพอาจอาศัย พ.ร.บ.องค์การมหาชน

นอกจากนี้ มีข้อเสนอให้จัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบบริการสุขภาพระดับเขต ประกอบด้วยนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด ผู้ตรวจราชการ ผู้จัดการ สปสช.เขต ผู้แทนอปท. ผู้ทรงคุณวุฒิ ผู้แทนภาคประชาสังคม ผู้แทนภาคเอกชน เพื่อบริหารจัดการภาพรวมระดับเขตด้วยการกำหนดทิศทางการพัฒนา กำหนดนโยบายและอนุมัติแผนการจัดสรรทรัพยากร (เงิน/คน) ออกระเบียบบริหารบุคลากร ระเบียบบริหารเงิน รวมทั้งแต่งตั้ง/ถอดถอน เลขานุการคณะกรรมการ (ซีอีโอ) ซึ่งมีหน้าที่บริหารจัดการให้เป็นไปตามนโยบาย

จนถึงขณะนี้โครงสร้างของ “เขตสุขภาพ” ยังไม่ได้ข้อสรุป จึงหวังว่าสธ.จะเลือกแนวทางที่ดีที่สุด เพื่อประโยชน์สูงสุดแก่ผู้ป่วยที่เป็นประชาชนชาวไทย