ยิ่งทำยิ่งยุ่ง “ควบกอช.รวมประกันสังคม” ทีดีอาร์ไออัดเพิ่มความเหลื่อมล้ำระบบบำนาญ

ระบบสวัสดิการสำคัญๆ นอกเหนือจากเรื่องการศึกษา สาธารณสุขแล้ว ความมั่นคงในการใช้ชีวิตหลังเกษียณอายุงาน เป็นอีกเรื่องที่ต้องเร่งดำเนินการโดยเร็ว ยิ่งปัจจุบันสังคมไทยเริ่มเข้าสู่ภาวะสังคมผู้สูงอายุ ระบบบำนาญที่ทั่วถึงประชากรทุกกลุ่มโดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อย ยิ่งจำเป็นต้องมีการจัดตั้งให้เร็วที่สุด

ข้อมูลสถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล ปี 2555 ระบุว่า ผู้สูงอายุของประเทศไทยที่อายุ 65 ปีขึ้นไป มีมากถึง 12.59% ซึ่งถือว่ามากที่สุดในประเทศอาเซียน และคาดว่าอีก 20 ปีข้างหน้า สัดส่วนประชากรผู้สูงอายุจะเพิ่มเป็น 20% ขึ้นไป

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติมีคนเพียง 2 กลุ่มเท่านั้นที่ได้รับเงินบำนาญยามเกษียณ คือกลุ่มข้าราชการ และผู้ประกันตนตามมาตรา 33 ในระบบประกันสังคม ส่วนคนกลุ่มอื่นทั้งแรงงานนอกระบบ ผู้ประกอบอาชีพอิสระ ฯลฯ รวมแล้วกว่า 35 ล้านคน ยังไม่มีระบบจ่ายบำนาญชราภาพแต่อย่างใด หลักประกันการอยู่อย่างสบายตอนแก่ อยู่ที่ความสามารถในการเก็บออมของแต่ละคนเพียงอย่างเดียว

จะว่าไปแล้ว ไม่ใช่ว่าคนกลุ่มนี้จะไม่มีระบบบำนาญมารองรับเสียเลย เพราะมีการออก พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 12 พ.ค. 2554 ในยุครัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ โดย กอช.เป็นกองทุนดูแลหลักประกันยามชราภาพของประชาชนหรือแรงงานนอกระบบที่ไม่ได้อยู่ในระบบบำเหน็จบำนาญใดๆ

หลักการของ กอช.คือ เปิดให้กลุ่มแรงงานนอกระบบร่วมกองทุนแบบสมัครใจ ออมเงินเข้ากองทุนขั้นต่ำเดือนละ 50 บาท และรวมกันไม่เกิน 13,200 บาท/ปี โดยรัฐจะร่วมจ่ายเงินสมทบแบบขั้นบันได คือ อายุ 15-30 ปี จ่ายสมทบ 50%ของเงินสะสม แต่ไม่เกิน600/ปี อายุ 30-50 ปี จ่าย80%ของเงินสะสม แต่ไม่เกิน 960/ปี และ อายุ 50-60 ปี จ่ายสมทบ 100% แต่ไม่เกิน 1,200/ปี

เมื่ออายุ 60 ปีเกษียณอายุการทำงานแล้ว กอช.จะจ่ายเงินคืนเป็นบำนาญรายเดือน (เงินเลี้ยงชีพ) ไปจนกว่าจะเสียชีวิต

อย่างไรก็ตาม แม้กฎหมายจะมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 12 พ.ค. 2554 แต่ในหมวดว่าด้วยเรื่องสมาชิกและสิทธิประโยชน์สมาชิก จะบังคับใช้เมื่อพ้น 365 วัน ซึ่งสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลังระบุว่า กอช.มีกำหนดโดยประมาณที่จะเปิดรับสมัครสมาชิกตั้งแต่วันที่ 8 พ.ค. 2555 เป็นต้นไป

แต่เมื่อเหตุการณ์การเมืองเปลี่ยนขั้วอำนาจจากรัฐบาลประชาธิปัตย์มาเป็นรัฐบาลพรรคเพื่อไทย เก้าอี้รัฐมนตรีกระทรวงการคลังเปลี่ยนจากนายกรณ์ จาติกวณิช มาเป็นนายกิตติรัตน์ ณ ระนอง การเดินหน้ารับสมัครสมาชิกกอช.ก็ถูกแช่แข็ง จนปัจจุบันล่วงเข้ากลางปี 2556 ยังไม่มีแรงงานนอกระบบคนไหนสมัครเป็นสมาชิกกอช.ได้แม้แต่คนเดียว

ในชั้นต้น กระทรวงการคลังภายใต้บังเหียนของนายนายกิตติรัตน์ ให้เหตุผลที่ชะลอการรับสมัครสมาชิกกอช.ออกว่ากำลังเตรียมแก้ไขออก พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ ให้มีสิทธิประโยชน์มากขึ้น เช่น ปรับเกณฑ์การจ่ายสมทบเป็น 100% ทุกช่วงอายุ เพื่อให้แรงงานนอกระบบได้รับเงินบำนาญมากขึ้น ให้สมาชิกที่อายุเกิน 60 ปี จ่ายเงินสมทบต่อไปได้ รวมไปถึงเปิดให้เลือกรับเงินเป็นบำเหน็จในครั้งเดียว หรือรับเป็นบำนาญไปจนกว่าจะเสียชีวิตก็ได้

กระนั้นเสียงเรียกร้องจากกลุ่มแรงงานนอกระบบเริ่มดังขึ้นเรื่อยๆว่าสิ่งที่ต้องรีบทำโดยเร็วที่สุดคือการรับสมัครสมาชิกแล้วเริ่มการจ่ายเงินออม เพราะการแก้กฎหมายต้องใช้เวลานาน ยิ่งช้าก็ยิ่งทำให้คนที่อายุใกล้ถึง 60 ปี เสียโอกาสไปทุกวันๆ ดังนั้นขอให้เดินหน้าการออมไปก่อน ส่วนเรื่องแก้กฎหมายให้ไปทำทีหลังก็ได้

เสียงเรียกร้องตามมาด้วยการนัดชุมนุมของกลุ่มแรงงานเป็นระยะๆ อีกทางหนึ่ง นายกรณ์ จาติกวณิช อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ก็ล่ารายชื่อ สส.พรรคประชาธิปัตย์ จำนวน 131 คน เข้ายื่นต่อนิคม ไวยรัชพานิชประธานวุฒิสภา เพื่อขอถอดถอนกิตติรัตน์ ออกจากตำแหน่ง ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา270 ฐานจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญและเป็นการจงใจใช้อำนาจขัดต่อ พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) พ.ศ. 2554 และเข้าข่ายการละเว้นปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157

แต่กระนั้นท่าทีของกระทรวงการคลังก็ยังไม่มีแนวโน้มว่าจะเดินหน้ากอช.แต่อย่างใด

ในทางกลับกัน อยู่ๆก็มีแนวคิดใหม่ผุดขึ้นมา โดยจะมีการยุบรวม กอช.เข้ากับประกันสังคมมาตรา 40 (การประกันตนแบบสมัครใจ สำหรับแรงงานนอกระบบ) ให้การออมเพื่อรับเป็นเงินบำนาญยามเกษียณเป็นทางเลือกที่ 3 จากเดิมที่มาตรา 40 มี 2 ทางเลือกอยู่แล้ว นั่นคือทางเลือกที่ 1.จ่ายสมทบ 100 บาท/เดือน (จ่ายเอง 70 บาท รัฐสนับสนุน 30 บาท) ได้สิทธิประโยชน์ คุ้มครอง 3 กรณี คือ เงินทดแทนการขาดรายได้เมื่อเจ็บป่วย  เงินทดแทนการขาดรายได้เมื่อทุพพลภาพ  เงินค่าทำศพ และ 2.จ่ายสมทบ 150 บาท/เดือน (จ่ายเอง 100 บาท รัฐสนับสนุน 50 บาท) ได้สิทธิประโยชน์คุ้มครอง 4 กรณี คือ เงินทดแทนการขาดรายได้เมื่อเจ็บป่วย  เงินทดแทนการขาดรายได้เมื่อทุพพลภาพ  เงินค่าทำศพ  เงินบำเหน็จชราภาพ

เหตุผลที่มีการยกอ้างขึ้นมาคือ สำนักงานประกันสังคม (สปส.) มีทรัพยากร สำนักงาน และบุคลากรทั่วประเทศอยู่แล้ว จะช่วยประหยัดและทำให้เกิดความรวดเร็วในการดำเนินงานมากกว่าที่กอช.จะไปเริ่มนับหนึ่งทำเอง

ล่าสุด ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี วันที่ 25 มิ.ย.ที่ผ่านมา มีมติชอบร่าง พ.ร.ฎ. กำหนดหลักเกณฑ์และอัตราการจ่ายเงินสมทบประเทศของประโยชน์ทดแทน ตลอดจนหลักเกณฑ์และเงื่อนไขแห่งสิทธิในการรับประโยชน์ทดแทนของบุคคลซึ่งสมัครเป็นผู้ประกันตน (ฉบับที่..) พ.ศ.... ซึ่งมีสาระคำคัญคือการเพิ่มทางเลือกที่ 3 แก่ผู้ประกันตนตามมาตรา 40 ของระบบประกันสังคม โดยให้ออมเงิน 100 บาท/เดือน รัฐจ่ายสมทบอีก 100 บาท/เดือน แล้วรับเป็นบำนาญชราภาพเมื่อเกษียณอายุ

ขณะที่นายกิตติรัตน์ ยังระบุด้วยว่า จะเสนอยกเลิก พ.ร.บ.กองทุนเงินออมแห่งชาติ 2554 ต่อรัฐสภา เพราะเห็นว่าการเพิ่มทางเลือกที่ 3 ในพ.ร.บ.ประกันสังคม เป็นวิธีการที่ดีกว่า

แหล่งข่าวจากคณะกรรมการประกันสังคม ชี้ว่า เป็นเรื่องที่ สปส.ยุ่งไม่เข้าเรื่อง เพราะกฎหมาย กอช.ก็มีอยู่แล้ว กระทรวงการคลังต้องรับผิดชอบอยู่แล้ว ส่วน สปส.เองมีแรงงานให้ดูแลกว่า 10 ล้านคน แม้การเพิ่มจำนวนสมาชิกจากกอช.เข้ามาอีก จะช่วยประหยัดค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับback office ได้ก็จริง แต่จำนวนคนที่มากขึ้นถามว่าสปส.จะดูแลได้ทั่วถึงหรือไม่

แหล่งข่าวคนดังกล่าว วิเคราะห์ว่า เรื่องนี้นอกจากเป็นเกมการเมืองที่พรรคเพื่อไทยไม่ต้องการเดินตามนโยบายเดิมของประชาธิปัตย์แล้ว อีกนัยหนึ่งอาจเป็นการนำเงินกองทุนประกันสังคมไปช่วยแบกรับภาระเงินบำนาญให้กอช.ด้วย เพราะที่ผ่านมา รัฐมีหน้าที่ต้องจ่ายสมทบแก่ประกันสังคม แต่ก็จ่ายบ้างไม่จ่ายบ้าง แล้วยิ่งหากนำกอช.มารวมกับประกันสังคมมาตรา 40 ซึ่งรัฐมีหน้าที่ต้องร่วมสมทบเงินออมด้วย ถามว่ารัฐจะจ่ายจริงหรือ? แล้วถ้าไม่จ่าย ภาระต้องตกเป็นของกองทุนประกันสังคมหรือไม่?

 “ที่ผ่านมาไม่เคยมีการนำเรื่องนี้เสนอเข้ามาในที่ประชุมบอร์ดประกันสังคม มีเพียงการเสนอเข้าที่ประชุมอนุกรรมการมาตรา 40 ซึ่งตัวแทนฝ่ายลูกจ้างและนายจ้างต่างก็ไม่เห็นด้วยทั้งนั้น”แหล่งข่าว ระบุ

ยิ่งในมุมมองของนักวิชาการอย่าง ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ผู้อำนวยการวิจัย ด้านหลักประกันทางสังคม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) วิจารณ์ว่าแนวทางดังกล่าวไม่ได้เดินไปข้างหน้าอย่างที่กฎหมายมีเจตนาให้เป็น มิหนำซ้ำยังบั่นทอนระบบบำนาญในระยะยาวอีกต่างหาก

ดร.วรวรรณ ชี้ว่าข้อดีอย่างเดียวของการควบรวมกอช.กับประกันสังคมมาตรา 40 คือการเก็บเงินจ่ายเงิน ที่ประกันสังคมมีเครือข่าย มีสำนักงานทั่วประเทศอยู่แล้ว การดำเนินงานจะเร็วกว่าให้ กอช.ไปทำเอง

แต่ในแง่ของหลักการกองทุน วรวรรณ ไม่เห็นด้วยกับวิธีคิดดังกล่าว โดยให้เหตุผลว่ากองทุนประกันสังคมมีระบบการบริหารแบบไตรภาคี นั่นคือนายจ้าง ลูกจ้าง และภาครัฐมีส่วนร่วม ซึ่งในกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียเหล่านี้ ไม่มีส่วนของกลุ่มแรงงานนอกระบบอีก 35 ล้านคน เข้าไปมีส่วนร่วมในการบริหารกองทุนเลย ดังนั้นควรเดินหน้ากอช. แล้วให้ตัวแทนแรงงานนอกระบบเข้าไปมีส่วนร่วมบริหารมากกว่า

วรวรรณ ชี้ด้วยว่า การเอากอช.ไปซุกไปกับประกันสังคม จะเกิดปัญหาความลักลั่นเหลื่อมล้ำกันอีก เพราะสำหรับประกันสังคมมาตรา 33 หรือคนที่เป็นแรงงานในระบบนั้น ปัจจุบันรัฐจ่ายเงินสมทบให้แก่ผู้ประกันตน 2.75% โดยกฎกระทรวงกำหนดไว้ว่าแบ่งมาจ่ายเงินสงเคราะห์บุตรและชราภาพ 1%

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ สปส.เอาเงินก้อนนี้ไปจ่ายเงินสงเคราะห์บุตรหมด ไม่ได้แบ่งมาจ่ายสิทธิประโยชน์บำนาญชราภาพเลย แต่อีกทางหนึ่งรัฐกลับจ่ายสมทบเงินบำนาญชราภาพแก่ผู้ประกันตนมาตรา 40 ถึง 100% ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้ประกันตน 2 กลุ่มนี้ชัดเจน

นอกจากนี้ยังมีปัญหาในทางปฏิบัติ เพราะธรรมชาติของแรงงานจะมีการเปลี่ยนงาน อาจประกอบอาชีพอิสระแล้วไปเป็นลูกจ้างแล้วลาออกมาอีก แต่เงินสมทบที่ผู้ประกันตนจ่ายในแต่ละมาตรา ไม่ได้ย้ายตามสถานะจ้างงานไปด้วย เมื่อลูกจ้างเปลี่ยนสถานะก็ต้องมานั่งนับหนึ่งใหม่ เช่น ลาออกจากงาน หมดสภาพความเป็นผู้ประกันตนมาตรา 33 ไปทำอาชีพอิสระ สมัครเข้ามาตรา 40 สักพักก็กลับไปเป็นลูกจ้าง เข้าเป็นผู้ประกันตนมาตรา 33 ใหม่ แต่ต้องมานับ 1 ใหม่สำหรับการนับเวลารับสิทธิประโยชน์บำนาญชราภาพ เป็นต้น

 “ยังมีปัญหาเชิงธรรมภิบาลเกี่ยวกับการใช้เงินและการบริหารของสำนักงานสปส. ซึ่งจะทำให้คนไม่อยากออม การออมเงินเพื่อใช้ตอนแก่ก็เหมือนฝากธนาคาร ถ้าธนาคารไม่น่าเชื่อถือ ใครจะอยากฝากเงิน”ดร.วรวรรณ กล่าว

ขณะเดียวกัน ยังมีประเด็นปัญหาที่ยังไม่มีความชัดเจนในทางกฎหมายว่าเมื่อผู้ประกันตนรับเงินบำนาญชราภาพแล้ว จะมีสิทธิได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเดือนละ 600 บาทอีกหรือไม่ เพราะมีเงื่อนไขว่าผู้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจะต้องไม่ใช่ผู้รับเงินบำเหน็จบำนาญจากหน่วยงานรัฐอื่นๆ

“ถ้าตีความตามตัวอักษร สปส. มีสถานะเป็นหน่วยงานรัฐ ดังนั้นผู้ที่รับเงินบำนาญชราภาพของประกันสังคมอาจจะหมดสิทธิรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ แต่สำหรับ กอช. มีสถานะเป็นนิติบุคคล ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ  คนที่รับบำนาญจากกอช. ยังสามารถรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุได้อีกทาง”วรวรรณ กล่าว

วรวรรณ ชี้ว่า ประเด็นดังกล่าว แม้แต่กลุ่มแรงงานนอกระบบเองก็ยังนึกไม่ถึง แต่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งที่ต้องรับผิดชอบจ่ายเบี้ยผู้สูงอายุทำหนังสือสอบถามไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อขอความชัดเจนแล้ว เพราะปี 2557 จะเป็นปีแรกที่ สปส.เริ่มจ่ายเงินบำนาญชราภาพ แต่ขณะนี้ยังไม่มีคำตอบแต่อย่างใด

นักวิชาการทีดีอาร์ไอผู้นี้ เสนอทางออกว่ากองทุนชราภาพของสปส. ควรย้ายมารวมกับกอช.ด้วยซ้ำไป เพราะจะเป็นกองทุนบำนาญของประเทศอย่างแท้จริง แต่หากทำไม่ได้ อย่างน้อยก็น่าจะใช้สปส.เป็นแค่ช่องทางการเก็บเงินจ่ายเงิน ส่วนการบริหารกองทุนก็ยังคงให้เป็นหน้าที่ของกอช.ต่อไป

 “ในต่างประเทศ กองทุนใหญ่ๆก็ไม่จำเป็นต้องมีโครงสร้างใหญ่มาก มีคนไม่กี่คน มีคณะกรรมการการลงทุนไว้ดูแลเงิน ในไทยเราก็น่าจะเป็นแบบนี้ ส่วนระบบรับเงินจ่ายเงินก็ให้สปส.เก็บให้ก็ได้ แต่ไม่ควรนำตัวกองทุนมารวมกัน”ดร.วรวรรณ กล่าวทิ้งท้าย