ชี้ ร่าง กม.คุ้มครองผู้เสียหาย สธ.ขัดหลักสิทธิ แนะยึดร่าง คปก.ที่กฤษฎีกาพิจารณาแล้ว

ศูนย์กฎหมายสุขภาพ มธ.เปิดเวทีวิพากษ์ “ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากบริการสาธารณสุข” ชี้ สธ.ร่างกฎหมายเร่งรีบ ไม่มีการทำประชาพิจารณ์ หวั่นเกิดปัญหาภายหลัง แนะยึดร่างกฎหมาย คปก.เหตุต้นร่างกฤษฎีกาพิจารณาดีแล้ว แถมมีการเปิดรับฟังรอบด้าน อดีต คปก.ระบุ เนื้อหากฎหมายละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน แถม คกก.คุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบฯ ไม่มีผู้เชี่ยวชาญสิทธิมนุษยชนเข้าร่วม ด้าน “อัยการจังหวัด” ย้ำเนื้อหาตัดสิทธิฟ้องอาญา กฎหมายอาญาไม่มียกเว้น ทั้งอาจขัดรัฐธรรมนูญภายหลังได้ ซ้ำให้อำนาจ คกก.เรียกผู้เสียหายไกล่เกลี่ย หากไม่มามีโทษหนักกว่า กมธ.ในสภาเรียกให้ข้อมูล

ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ท่าพระจันทร์) – เมื่อวันที่ 16 สิงหาคม 2559 ในการสัมมนาเรื่อง “วิเคราะห์ข้อกฎหมายร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากการบริการสาธารณสุข พ.ศ. ...” จัดโดยศูนย์กฎหมายสุขภาพและจริยศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เพื่อศึกษาวิเคราะห์ แลกเปลี่ยนความเห็นเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากการบริการสาธารณสุข พ.ศ.... ที่เสนอโดยกระทรวงสาธารณสุข และนำเสนอข้อคิดเห็นการแก้ไขและปรับปรุงเนื้อหาต่อรัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

ศ.แสวง บุญเฉลิมวิภาส ผู้อำนวยการศูนย์กฎหมายสุขภาพและจริยศาสตร์ กล่าวว่า ที่ผ่านมามีความพยายามเพื่อผลักดันร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข พ.ศ. ... มาอย่างต่อเนื่อง เพื่อเยียวยาทั้งผู้ให้และผู้รับบริการสาธารณสุข รวมถึงการลดความขัดแย้งในระบบบริการสาธารณสุข นอกจากร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาโดยกฤษฎีกาซึ่งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) นำมาปรับปรุงเพื่อเสนอเป็นร่างกฎหมายแล้ว ยังมีร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากการบริการสาธารณสุข พ.ศ. ... ที่จัดทำโดยกระทรวงสาธารณสุข (สธ.)

ทั้งนี้เมื่อพิจารณาเนื้อหาทั้ง 2 ฉบับ มีความแตกต่างตั้งแต่ชื่อกฎหมาย โดยร่างกฎหมายของ สธ.ใช้คำว่า “ผู้ได้รับผลกระทบ” แทนคำว่า “ผู้เสียหาย” รวมถึงกำหนดให้การฟ้องดำเนินคดีแพ่งและอาญายุติลงหากผู้ได้รับผลกระทบยินยอมรับเงินช่วยเหลือ ซึ่งต่างจากร่างกฎหมาย คปก.ที่ให้ยุติเฉพาะคดีแพ่งเท่านั้น

นอกจากนี้ยังมีความต่างในเรื่องหน่วยงานบริหารกองทุน โดยร่างเดิมให้ตั้งคณะกรรมการเพื่อทำหน้าที่นี้ แต่ร่าง คปก.กำหนดให้ สปสช.ในฐานะหน่วยงานที่ดำเนินมาตรา 41 พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545 ทำหน้าที่บริหาร ขณะที่ร่างกฎหมาย สธ.เสนอให้กรมสนับสนุนบริการสุขภาพ ภายใต้สังกัดกระทรวงเป็นผู้ดูแล อย่างไรก็ตามทุกฝ่ายเห็นตรงกันว่าควรผลักดันเพื่อให้เป็นกฎหมาย เพียงแต่มองว่าร่างกฎหมาย สธ.เป็นการจัดทำอย่างรีบเร่ง ไม่ได้ทำประชาพิจารณ์ความเห็นเท่าที่ควรและอาจทำให้เกิดปัญหาในภายหลังได้

นางสุนี ไชยรส อาจารย์ประจำวิทยาลัยนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต อดีตกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวว่า ร่างกฎหมายฉบับ คปก. มีจุดเริ่มต้นจากความมุ่งมั่นของประชาชนที่เข้าชื่อเพื่อหาทางออกปัญหาความขัดแย้งในระบบสาธารณสุขร่วมกัน ต้นฉบับโดยกฤษฎีกานับเป็นร่างกฎหมายที่ดี ซึ่ง คปก.ได้นำมาปรับ เปิดรับฟังความเห็นรอบด้านจนได้ข้อสรุป แต่ต้องสะดุดเพราะไม่มีสภาพิจารณา และมีการประกาศมาตรา 44 ทำให้การทำงาน คปก.ต้องสิ้นสุดลง

อย่างไรก็ตามเท่าที่ทราบก่อนหน้านี้สภาปฏิรูปประเทศได้นำเรื่องนี้ขับเคลื่อนต่อ โดยมีร่างกฎหมายที่ สธ.นำเสนอ ซึ่ง ครม.ได้ผ่านความเห็นชอบและจะนำเข้าสู่กระบวนการพิจารณาสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ต่อไป อย่างไรก็ตามยอมรับว่ามีความเป็นห่วง เพราะการพิจารณากฎหมาย สนช.จะเร็วมาก ต่างจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา แม้ว่าร่างกฎหมายนี้เราลุ้นอยากให้ผ่าน แต่ต้องมีความรอบคอบด้วย

นางสุนี กล่าวว่า จากการพิจารณาร่างกฎหมายของ สธ. มีความเป็นห่วงหลายประเด็น ทั้งการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบที่ละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน เพราะมีเนื้อหาที่บีบให้ผู้เสียหายรับเงินชดเชยนี้ และภายหลังจากรับเงินเยียวยาในมาตรา 24 ยังระบุให้สิทธิการฟ้องร้องเป็นอันถูกระงับไป แม้ว่าจะเป็นความหวังดีของ สธ.ที่ไม่ต้องการให้มีการฟ้องร้องกันต่อ แต่การเขียนแบบนี้ขัดต่อสิทธิขั้นพื้นฐานบุคคลจนเกินไป

ขณะที่คณะกรรมการคุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากการรับบริการสาธารณสุข ซึ่งได้กำหนดกรรมการจากส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง แต่กลับไม่มีผู้เชี่ยวชาญด้านสิทธิมนุษยชนเข้าร่วม อาจเพราะกลัวว่าจะเข้าข้างประชาชนมากไป ทั้งที่ผู้เชี่ยวชาญด้านสิทธิมนุษยชนจะเป็นส่วนสำคัญในการสะท้อนมุมมองการพิจารณาช่วยเหลือให้ครบทุกมิติ

นอกจากนี้ยังไม่เห็นด้วยกับการกำหนดให้มีตัวแทนสภาวิชาชีพละ 1 คน ร่วมเป็นกรรมการ เพราะในอนาคตจะมีการจัดตั้งสภาวิชาชีพเพิ่มขึ้น ซึ่งจะส่งผลต่อสัดส่วนองค์ประกอบคณะกรรมการได้ ดังนั้นร่าง คปก.จึงกำหนดสัดส่วนตัวแทนสภาวิชาชีพไว้เพียงแค่ 8 คน

ดร.น้ำแท้ มีบุญสล้าง อัยการจังหวัดประจำสำนักงานอัยการสูงสุด สำนักงานอัยการจังหวัดพระนครศรีอยุธยา กล่าวว่า ขณะนี้มีร่างกฎหมายเพื่อคุ้มครองความเสียหายผู้รับบริการสาธารณสุข 2 ฉบับที่มีเนื้อหาไม่ลงตัวที่เป็นประเด็นสำคัญ และจากที่ได้ดูเนื้อหาทั้ง 2 ฉบับ จึงมีความเห็นในประเด็นที่เป็นปัญหา โดย ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข ของ คปก.มาตรา 24 ที่ระบุว่าผู้เสียหายที่ยินยอมรับเงินช่วยเหลือ ผู้ให้บริการ หน่วยบริการและผู้เสียหายต้องทำสัญญาประนีประนอมร่วมกัน ตีความได้ว่า หากไม่ทำสัญญาประนีประนอมผู้เสียหายก็จะไม่ได้รับการช่วยเหลือ ขัดกับหลัการเยียวยาช่วยเหลือเบื้องต้นตามเจตนารมณ์ ร่างกฎหมายนี้จึงไม่ใช่เป็นเรื่องการเยียวยาแท้ๆ แต่เป็นการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทเพื่อให้เรื่องยุติ

ส่วนมาตรา 28 ที่ระบุหลังการทำสัญญาประนีประนอมแล้ว กรณีที่มีการฟ้องร้องต่อ หากมีการลงโทษให้ศาลลงโทษน้อยกว่ากฎหมายกำหนดหรือไม่ลงโทษก็ได้ นี่เป็นการนำหลักของการบรรเทาโทษและยกเว้นโทษมาใช้ ทั้งยังมากกว่ากฎหมายอาญาซึ่งในการบรรเทาโทษที่กำหนดลดโทษไม่เกินกึ่งหนึ่ง

อย่างไรก็ตามมองว่าแพทย์และบุคลากรทางการแพทย์ควรได้รับการพิจารณาพิเศษเนื่องจากมีเรื่องจริยธรรมและความเสียสละในการทำงานในพื้นที่ซึ่งมีข้อจำกัด       

ขณะที่ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากบริการสาธารณสุขของ สธ.นั้น ในมาตรา 24 ภายหลังรับเงินช่วยเหลือเบื้องต้นแล้ว ระบุเนื้อหาถึงขั้นผู้ได้รับผลกระทบจะฟ้องต่อไม่ได้เลยแม้แต่ในคดีอาญา โดยไม่ต้องทำสัญญาประนีประนอม โดยให้ถือว่าการรับเงินชดเชยนี้ให้ถือว่าการฟ้องคดีอาญาจบไป ซึ่งเรื่องนี้ต้องดูหลักกฎหมายทั่วไป โดยกฎหมายอาญาไม่มีการยกเว้น อีกทั้งเมื่อเปรียบเทียบกฎหมายอัยการ แม้ว่าอัยการจะได้รับการคุ้มครองเพราะเป็นผู้ต้องทำงานระหว่างความขัดแย้ง แต่ก็ไม่ได้กำหนดว่าฟ้องไม่ได้ เพียงแต่หากทำโดยสุจริตให้ศาลพิจารณายกฟ้องเท่านั้น ดังนั้นหลักการมาตรานี้ที่ระงับสิทธิการฟ้องอาญาจึงไปไม่ไหว อย่าให้เป็นตัวอย่างวิธีคิดที่ไม่มีกฎหมายไหนยอมรับได้ อีกทั้งวันข้างหน้าอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญได้

นอกจากนี้ร่างกฎหมาย สธ.ในมาตรา 28 ยังให้อำนาจเรียกบุคลากรสาธารณสุขและผู้ได้รับความเสียหายมาไกล่เกลี่ย พร้อมกับมีการกำหนดโทษกรณีไม่มาตามการเรียก โดยให้จำคุกไม่เกิน 6 เดือนหรือปรับหนึ่งหมื่นบาท ซึ่งเป็นการเขียนเนื้อหากฎหมายขึ้นมาโดยไม่มีเรื่องโครงสร้างการใช้อำนาจและขั้นตอนการเรียก ซึ่งที่ผ่านมาเรามีกฎหมายที่ให้อำนาจกรรมาธิการในสภาเพื่อเรียกผู้เกี่ยวข้องได้ แต่เป็นการเรียกเพื่อสืบสวนหรือให้ข้อมูลเพื่อศึกษาข้อเท็จจริงเท่านั้น ซึ่งกรณีไม่มามีโทษจำคุก 3 เดือน แต่ในกรณีนี้เป็นการเรียกผู้เสียหายให้มาไกล่เกลี่ย มารับเงิน หากไม่มากลับต้องมีโทษอาญา ซ้ำโทษยังหนักกว่าของกรรมาธิการอีก มองว่าเป็นการออกกฎหมายที่ไปกันใหญ่ ซึ่งหลักการแบบนี้ต้องถามว่าใช่หรือไม่

อย่างไรก็ตามร่างกฎหมายของทั้ง 2 ฉบับมีข้อดี คือกำหนดให้มีคณะอนุกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมาร่วมกันพิจารณา มองว่าดีกว่าการผลักดันเรื่องขึ้นสู่ศาล เพราะทั้งผู้เสียหายและแพทย์เองต้องไปหาข้อมูลและหลักฐานเพื่อมายืนยันต่อสู้คดี ขณะที่หากนำเรื่องเข้าสู่คณะอนุกรรมการที่ประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิจะช่วยลดปัญหาความยุ่งยากนี้ นอกจากนี้ยังเป็นกฎหมายที่นำมาสู่การไกล่เกลี่ยพูดคุย ทำให้มีการปรับความเข้าใจกันได้

“ในต่างประเทศมีการปฏิรูปกฎหมายนี้เช่นกัน ซึ่งกำหนดให้การฟ้องแพทย์ได้ต้องมาจากความประมาทเลินเล่อร้ายแรงเท่านั้น ซึ่งมีงานศึกษาวิจัยในรัฐจอร์เจีย เท็กซัส และแคโลไรนา ประเทศสหรัฐฯ เพื่อดูว่าหลังมีการใช้กฎหมายนี้แล้ว ค่าใช้จ่ายในการรักษาผู้ป่วยเพิ่มขึ้นจากการใช้วิธีรักษาที่เน้นความปลอดภัยจากการถูกฟ้องไว้ก่อนหรือไม่ ปรากฎว่าพฤติกรรมให้การรักษาของแพทย์ยังคงเช่นเดิม รวมถึงค่าใช้จ่าย ขณะที่มีบางงานวิจัยชี้ว่า การที่ทำให้แพทย์ถูกฟ้องยากขึ้นยังนำมาสู่ความเลวร้าย เพราะมีการใช้มาตรฐานการรักษาที่ลดลง โดยอ้างอิงจากอัตราการตายของทารกที่เพิ่มขึ้น” ดร.น้ำแท้ กล่าว

ด้าน นพ.วิฑูรย์ อึ้งประพันธ์ ที่ปรึกษาอาวุโส ศูนย์กฎหมายสุขภาพและจริยศาสตร์ กล่าวว่า เท่าที่อ่านร่างกฎหมายของ สธ. เห็นว่าเป็นนวัตกรรมใหม่ เพราะทั่วโลกความสัมพันธ์ระหว่างแพทย์และผู้ป่วยจะใช้หลักละเมิดเท่านั้น แต่กฎหมายฉบับนี้กลับไม่พูดถึงผู้เสียหายเลย โดยใช้คำว่าผู้ได้รับผลกระทบที่มีความหมายกว้างมาก ไม่ใช่กับคน 2 คนหรือ 2 กลุ่ม และน่าจะมีความหมายถึงผลจากสิ่งแวดล้อม ขณะที่ในมาตรา 12 ที่กำหนดให้มีคณะกรรมการเพื่อพิจารณาการชดเชย แต่ขณะเดียวกันในการวินิจฉัยอุทธรณ์กรณีผู้ป่วยไม่พอใจการชดเชยก็ยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการชุดนี้อีก จึงเป็นการออกกฎหมายที่ดูชอบกล เช่นเดียวกับมาตรา 19 ที่ระบุให้ศาลจำหน่ายคดีออกจากสารระบบได้ ซึ่งเป็นไปไม่ได้ เนื่องจากกฎหมายละเมิดยังมีอยู่

ขณะที่ นางปรียนันท์ ล้อเสริมวัฒนา ประธานเครือข่ายผู้เสียหายทางการแพทย์ กล่าวว่า ในร่างกฎหมายของ สธ. เป็นห่วงสัดส่วนคณะกรรมการคุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบฯ เพราะกรรมการส่วนใหญ่เป็นแพทย์และบุคลากรทางการแพทย์ เฉพาะผู้แทนสภาพวิชาชีพมีจำนวน 7-8 คนแล้ว และยังมีประธานและรองประธานซึ่งเป็น รมว.สธ.และปลัด สธ.ที่เป็นแพทย์ รวมถึงมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเชี่ยวชาญด้านการแพทย์และสาธารณสุข รวมแล้วน่าจะมีประมาณ 16 คน ยังไม่รวมถึงกรรมการวิชาชีพตามกฎหมายว่าด้วยการประกอบโรคศิลปะอีก ขณะที่อำนาจในการวินิจฉัยคำอุทธรณ์กำหนดให้ถือเสียงข้างมาก ดังนั้นเนื้อหากฎหมายฉบับนี้จึงน่ากังวลว่าในที่สุดจะเหมือนแพทยสภาที่ไม่มีการชี้มูลสักคดี