มองหลากมุม ‘ทีพีพี’ กระตุ้นเศรษฐกิจ – ทำร้ายสังคม ?

กล่าวในเชิงเศรษฐกิจ ความตกลงหุ้นส่วนยุทธศาสตร์เศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิกหรือทีพีพี (Trans–Pacific Strategic Economic Partnership: TPP) มีแง่มุมที่ไทยได้ประโยชน์ทั้งในเชิงการลงทุนและการส่งออก ทำให้ภาคธุรกิจเอกชนขานรับให้รัฐบาลไทยตัดสินใจเข้าร่วม สอดคล้องกับท่าทีของญี่ปุ่นและสหรัฐฯ ผ่านบทบาทของสภาธุรกิจอเมริกา-อาเซียน (US-ASEAN Business Council: USABC)

แต่ในมิติทางสังคมก็มีผลกระทบด้านลบที่จำเป็นต้องคำนึงถึง โดยเฉพาะเรื่องทรัพย์สินทางปัญญาและกลไกระงับข้อพิพาทระหว่างนักลงทุนและภาครัฐหรือไอเอสดีเอส (Investor-state Dispute Settlement: ISDS) ซึ่งนักวิชาการและองค์กรที่เกาะติดประเด็นนี้ต่างก็มีมุมมองหลากหลายต่อทีพีพี

เอกชนไทยหวังทีพีพีดันเศรษฐกิจโต

จุดที่น่าสังเกตคือการเคลื่อนไหวของภาคเอกชนทั้งสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย สภาหอการค้าแห่งประเทศไทย และสภาผู้ส่งออก ที่ต้องการให้ไทยเข้าร่วมทีพีพี ซึ่งไม่เคยเกิดขึ้นในการเจรจาเขตการค้าเสรีก่อนหน้านี้ ไม่ว่าจะเป็นเขตการค้าเสรีกับญี่ปุ่นหรือออสเตรเลียเป็นต้น เหตุผลหนีไม่พ้นสภาพเศรษฐกิจของไทยที่หยุดชะงักและมีแนวโน้มซบเซาต่อเนื่อง

ยกตัวอย่างการส่งออกที่เคยขยายตัวสูงถึงร้อยละ 25 ต่อปีเข้าสู่แดนลบในปัจจุบัน ทั้งมีการคาดการณ์จากนักวิชาการว่า การส่งออกปีนี้อาจไม่มีการเติบโตเลย ทั้งสินค้าส่งออกสำคัญๆ ของไทยกลับอยู่ในกลุ่มอุตสาหกรรมที่กำลังจะตายอย่างอุตสาหกรรมสิ่งทอ

ด้านการลงทุนก็เช่นกัน ไทยเริ่มประสบปัญหาการลงทุนหดตัวอย่างต่อเนื่อง ทั้งที่ไทยเป็นประเทศที่ต้องพึ่งพาการลงทุนเนื่องจากมีสัดส่วนจีดีพีที่มาจากภาคอุตสาหกรรมสูงมาก ยิ่งเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านในอาเซียนที่การลงทุนขยายตัวเพิ่มขึ้น 2-3 เท่า เช่น มาเลเซียส่วนแบ่งการลงทุนในตลาดโลกเพิ่มขึ้นจาก 0.52 เป็น 0.78 เพิ่มขึ้นร้อยละ 50 ฟิลิปปินส์เพิ่มขึ้นจาก 0.14 เป็น 0.29 อินโดนีเซียเพิ่มขึ้นถึง 3 เท่าตัวจาก 0.42 เป็น 1.48 ส่วนเวียดนามจาก 0.27 เป็น 0.65

“ต้องบอกว่าการลงทุนของเราตอนนี้แทบจะหยุดเลย คำถามคือถ้าเราไม่มีการลงทุน โดยเฉพาะในภาคอุตสาหกรรมที่เป็นหัวใจ 10 ปีข้างหน้าเราจะอยู่ตรงไหน เราจะขยายยังไง” เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ ตั้งคำถาม

ทีพีพีจึงกลายเป็นความหวังของภาคเอกชนไทย ทั้งในแง่การส่งออก การดึงดูดการลงทุน และการเข้าถึงตลาดขนาดใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกา เนื่องจากในบางอุตสาหกรรม เช่น อุตสาหกรรมสิ่งทอและอุตาหกรรมชิ้นส่วนยานยนต์ อาจได้รับผลกระทบจากอัตราภาษีที่สูงกว่าประเทศสมาชิกทีพีพีหรือนักลงทุนย้ายฐานการลงทุนไปยังประเทศสมาชิกเพื่อให้ได้สิทธิพิเศษด้านภาษี

นอกจากนี้ ทีพีพียังเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกต้องทำการปรับปรุงกฎหมายแข่งขันทางการค้า ความโปร่งใส ธรรมาภิบาล มาตรฐานสิ่งแวดล้อม และมาตรฐานแรงงาน ซึ่งน่าจะส่งผลดีต่อประเทศไทยในระยะยาวอีกด้วย

ไอเอสดีเอส แค่ทางเลือกหรือทางที่ต้องระวัง?

แม้ทีพีพีจะช่วยดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ  แต่สิ่งที่ตามมาพร้อมกันในบทว่าด้วยการลงทุนคือกลไกระงับข้อพิพาทระหว่างนักลงทุนและภาครัฐหรือไอเอสดีเอส (Investor-state Dispute Settlement: ISDS) โดยนักลงทุนสามารถฟ้องร้องรัฐได้หากมีการละเมิดสัญญาและทำให้นักลงทุนเสียหายผ่านกระบวนการอนุญาโตตุลาการ

วรรณพร เตชะไกศิยวณิช นักวิจัยและอาจารย์ประจำคณะสังคมศาสตร์และมนุษศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล กล่าวว่า ความวิตกที่เกรงว่าการดำเนินนโยบายของรัฐจะถูกนักลงทุนฟ้องเพราะกระทบกับการลงทุนนั้น ทีพีพีได้มีการระบุไว้อย่างชัดเจนยิ่งขึ้น นักลงทุนจะใช้เพียงความคาดหวังต่อผลประโยชน์จากการลงทุนเพียงอย่างเดียวไม่สามารถเป็นมูลเหตุเพียงพอในการฟ้องร้องภายใต้กระบวนการในบทลงทุนได้

สิ่งที่ วรรณพร ถือว่าเป็นนวัตกรรมด้านการคุ้มครองการลงทุนที่เกิดขึ้นในทีพีพีคือ Umbrella Cause ซึ่งระบุว่ารัฐจะต้องเคารพข้อสัญญาที่ทำไว้ในกรอบบทลงทุน ในที่นี้จะรวมถึงสัญญาเอกชนด้วย เมื่อใดก็ตามที่รัฐละเมิดสัญญาเอกชน ฐานการฟ้องร้องเรื่องละเมิดมันเกิดขึ้น 2 ช่องทันทีโดยอัตโนมัติ ทางหนึ่งคือละเมิดสัญญาเรื่องการลงทุนของเอกชน อีกส่วนหนึ่งคือการละเมิดพันธะกรณีภายใต้บทลงทุน จึงถูกฟ้องคู่ขนานได้

“แต่ในส่วนของบทลงทุนในทีพีพี มันไม่ถูกทำให้เป็นพันธะกรณี เขาแค่บอกว่านักลงทุนสามารถใช้กระบวนการระงับข้อพิพาทภายใต้บทลงทุนได้ ในกรณีที่มีการละเมิดและผิดสัญญาด้านการลงทุน ซึ่งต้องเป็นไปตามเงื่อนไข ฉะนั้น ที่เข้าใจว่าฟ้องๆ จริงๆ แล้วเป็นไปไม่ได้ ไม่สามารถทำได้อยู่แล้ว แต่เป็นเหมือนทางเลือกของนักลงทุนเฉยๆ

“อีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจคือข้อตกลงด้านการลงทุนประเภทไหนบ้างที่นักลงทุนจะสามารถใช้ได้ตามบทลงทุน อันนี้จะไม่รวมถึงข้อตกลงด้านการลงทุนที่เกี่ยวข้องกับที่ดิน น้ำ คลื่นความถี่วิทยุ หรือที่เกี่ยวกับการบริการประชาชน เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล คุก เป็นต้น แล้วก็จะมีข้อจำกัดว่าจะต้องเป็นสัญญาที่จัดทำขึ้นภายหลังความตกลงนี้มีผลใช้บังคับแล้วเท่านั้น จะเห็นว่ามันมีข้อจำกัดอยู่ และรัฐก็สามารถกำหนดเงื่อนไขและข้อยกเว้นได้”

ประเด็น Umbrella Cause กรรณิการ์ กิจติเวชกุล จากเอฟทีเอ ว็อทช์ แสดงความเห็นว่า ขณะที่ วรรณพร มองว่าเป็นทางเลือกสำหรับนักลงทุน แต่หน่วยงานรัฐหลายแห่งที่บทบาทหน้าที่ต้องมีความเกี่ยวข้องกับบทว่าด้วยการลงทุนกลับเห็นว่า Umbrella Cause จะมีผลกระทบค่อนข้างรุนแรงต่อไทย รวมถึงการฟ้องร้องผ่านกลไกไอเอสดีเอส นักลงทุนอาจหาช่องทางเลี่ยงอื่นได้ เช่นกรณีออสเตรเลียกำหนดให้ซองบุหรี่ต้องไม่มีตราสินค้าและสีสันที่ดึงดูดผู้สูบ ปรากฏว่าบริษัทบุหรี่ไม่ได้ฟ้องรัฐบาลออสเตรเลียที่ออกนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพของประชาชน แต่เลี่ยงไปฟ้องร้องว่ารัฐบาลออสเตรเลียละเมิดเครื่องหมายทางการค้าของตน กรรณิการ์เพิ่มเติมอีกว่า

“การที่บอกว่าหลายประเทศที่เป็นสมาชิกสามารถสร้างภาคผนวกและข้อยกเว้นต่างๆ หรือเลือกยืดระยะเวลาออกไป บางทีการวิเคราะห์แบบนี้อาจต้องพิจารณาด้วยว่าเราไม่ได้เป็นสมาชิกเขา ฉะนั้น การจะเข้าไปอาจต้องมีค่าผ่านทาง เราอาจแก้หรือขอยกเว้นแบบนี้ไม่ได้ นี่อาจเป็นสิ่งที่ต้องผูกไว้ในการวิเคราะห์สำหรับนักวิชาการ”

นักวิชาการชี้ชัด ทีพีพีเพิ่มการผูกขาดยา

ปฏิเสธไม่ได้ว่าทีพีพีจะส่งผลบวกต่อเศรษฐกิจไทย แต่อีกด้านหนึ่งของเหรียญในมิติเชิงสังคมก็เป็นเรื่องที่ต้องชั่งตวงวัดอย่างถ้วนถี่ โดยเฉพาะประเด็นทรัพย์สินทางปัญญาซึ่งเป็นเรื่องใหญ่มากเรื่องหนึ่งที่จะส่งผลกระทบวงกว้าง เนื่องจากมาตรฐานด้านทรัพย์สินทางปัญญาในทีพีพีคือทริปส์พลัส ซึ่งหมายความว่ามันถูกยกระดับให้สูงกว่าข้อตกลงว่าด้วยสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวพันกับการค้าหรือทริปส์ขององค์การการค้าโลก

จักรกฤษณ์ ควรพจน์ ผู้อำนวยการวิจัยฝ่ายกฎหมายเศรษฐกิจ ทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า แม้ทีพีพีจะยืนยันหลักการในทริปส์แต่ก็มีเนื้อหาที่ไปไกลกว่า เช่น ทีพีพีระบุว่าประเทศสมาชิกต้องให้การคุ้มครองการประดิษฐ์ที่มาจากยีน ซึ่งในกฎหมายไทยระบุว่าสารสกัดจากสัตว์และพืชเป็นสิ่งที่ต้องห้ามไม่ให้ขอรับสิทธิบัตร หรือกรณีที่ประเทศสมาชิกทีพีพีจะต้องเข้าร่วมสหภาพเพื่อคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่หรือยูปอฟ 1991  ซึ่งจะทำให้การเก็บเมล็ดพันธุ์เพื่อปลูกในฤดูกาลถัดไปเป็นการละเมิด ส่งผลให้เกษตรกรจะต้องซื้อเมล็ดพันธุ์ทุกปี เท่ากับเป็นการเพิ่มต้นทุนการเพาะปลูก หรือการเปิดช่องให้มีการต่ออายุสิทธิบัตรได้ไม่สิ้นสุดหรือ Evergreening เป็นต้น

แต่ประเด็นที่ จักรกฤษณ์ แสดงความเป็นห่วงคือการผูกขาดข้อมูลยา หรือ Data Exclusivity การที่บริษัทยาจะวางขายยาในตลาดได้นั้นจำเป็นต้องขออนุญาตคณะกรรมการอาหารและยาในแต่ละประเทศเพื่อขึ้นทะเบียนตำรับยา ในกรณีของไทยก็คือองค์การอาหารและยา หรือ อย.ในการขออนุญาต บริษัทยาจะต้องส่งข้อมูลทางยาว่ายาที่ทดลองนั้นมีประสิทธิภาพประสิทธิผลอย่างไร เพื่อให้เจ้าหน้าที่ใช้ประกอบการตัดสินใจ แน่นอนว่าการได้ข้อมูลเหล่านี้ต้องลงทุนสูงทั้งในแง่ทรัพยากร ทุน และเวลาก่อนที่จะสรุปเป็นผลการทดลอง หากภายหลังมีบริษัทยาอื่นๆ จะมาขอจดทะเบียนยาตัวเดียวกัน บริษัทที่มาจดทีหลังไม่จำเป็นต้องนำข้อมูลทางยามายื่นด้วย ระบบนี้จึงทำให้บริษัทขนาดเล็ก บริษัทยาชื่อสามัญได้ประโยชน์ เพราะไม่ต้องไปลงทุนทำการทดลองที่ต้องใช้เวลาและเงินจำนวนมาก

“แต่เป็นระบบบริษัทยาต้นแบบไม่ชอบ การผูกขาดข้อมูลทางยาก็คือบริษัทรายแรกจะมีสิทธิห้ามไม่ให้รายอื่นๆ มาขอขึ้นทะเบียนตำรับยาภายในระยะเวลาที่กำหนดได้ ซึ่งระยะเวลาที่ว่านี้โดยส่วนใหญ่อยู่ที่ 5 ปี กฎหมายในสหรัฐฯ 5 ปี กฎหมายในสหภาพยุโรปอยู่ที่ 10 ปี ดังนั้น ใครก็ตามที่จะมาขึ้นทะเบียนยาชื่อสามัญก็ต้องรอให้ระยะเวลาตรงนี้ผ่านไปก่อน ตรงนี้จะส่งผลให้บริษัทชื่อสามัญเข้าสู่ตลาดไม่ได้ แม้ว่ายาต้นแบบที่ขอสิทธิบัตรจะจดสิทธิบัตรไม่ได้หรือยานั้นหมดสิทธิบัตรแล้ว เพราะติดการผูกขาดข้อมูลยา

“พูดก็คือตามหลักการกฎหมายสิทธิบัตร คุณมีสิทธิผลิตและขาย แต่หลักการตามกฎหมายอาหารและยา คุณไม่มีสิทธิเข้าสู่ตลาด ยกเว้นแต่ว่าคุณจะไปทำการทดลองเพื่อเอาข้อมูลทางยามายื่นกับ อย. ซึ่งไม่มีบริษัทขนาดเล็กแห่งไหนลงทุนแบบนั้นได้ การผูกขาดข้อมูลยาจึงเป็นมาตรการที่ให้การผูกขาดยาที่เสริมจากระบบสิทธิบัตร”

และแม้ว่าในทีพีพีจะให้ประเทศสมาชิกใช้มาตรการบังคับใช้สิทธิหรือซีแอลได้ แต่การผูกขาดข้อมูลยาจะทำให้ไม่สามารถขอจดทะเบียนได้ เพราะต่อให้กระทรวงสาธารณสุขนำเข้ายาจากประเทศอื่น ยานั้นก็ต้องขึ้นทะเบียนกับ อย. อยู่ดี ซึ่งก็จะติดการผูกขาดข้อมูลยาดังที่กล่าวมา เท่ากับว่าซีแอลที่อนุญาตให้ทำได้ไม่มีผล

ประเด็นที่ต่อเนื่องคือทีพีพียังอนุญาตให้มีการผูกขาดข้อมูลในผลิตภัณฑ์ชีวภาพ ซึ่งไม่อนุญาตให้จดสิทธิบัตร เหตุนี้อุตสาหกรรมเทคโนโลยีชีวภาพจึงเลี่ยงมาใช้การผูกขาดข้อมูลแทน ซึ่งก็มีหลักการเดียวกันกับการผูกขาดข้อมูลยา อาจทำให้วัคซีน เซรุ่ม เพพไทน์ แอนตี้บอดี้ มีราคาสูงขึ้นและกีดกันรายอื่นๆ เข้าสู่ตลาด

อุตฯ ยาไทยตายเพราะโครงสร้างภายในอยู่แล้ว

อย่างไรก็ตาม ในประเด็นความอยู่รอดของอุตสาหกรรมยาชื่อสามัญของไทยที่อาจได้รับผลกระทบจากทีพีพี ดร.เดือนเด่น ให้แง่มุมว่า ไม่ควรมองว่าทริปส์พลัสในทีพีพีจะทำให้อุตสาหกรรมยาชื่อสามัญของไทยล้มหายตายจากทั้งหมด แต่ต้องย้อนกลับมาดูภายในประเทศด้วยว่าเหตุที่ตกต่ำตอนนี้เป็นเพราะอะไร

“เขาบอกว่าที่เขาตายทั้งหมดเป็นเพราะระบบการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐที่เน้นเอาแต่ต้นทุนที่ต่ำที่สุด แล้วตลาดยาครึ่งหนึ่งมาจากรัฐ พอการจัดซื้อเอาต้นทุนต่ำสุด ทุกคนก็ต้องหาต้นทุนต่ำสุด นวัตกรรมก็เกิดขึ้นไม่ได้ ขณะที่บางแห่งก็ได้ประโยชน์จากการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ จะเห็นว่าอุตสาหกรรมยาชื่อสามัญของไทยก็มีปัญหาในเชิงโครงสร้างของเราเองด้วยที่ซ้ำเติมผู้ประกอบการของไทย แต่ดิฉันไม่ได้บอกว่าไม่มีต้นทุน ดิฉันเห็นด้วยร้อยเปอร์เซ็นต์ว่ามีต้นทุนสูงแน่นอน”

เอฟทีเอ ว็อทช์ หวั่นทีพีพีซ้ำเติมระบบหลักประกันสุขภาพทั้งระบบ

ด้านกรรณิการ์กล่าวถึงประเด็นนี้ว่า ไม่ได้คัดค้านเรื่องผลกระทบอุตสาหกรรมยาชื่อสามัญของไทยเพียงแต่จะมองจุดนี้จุดเดียวไม่ได้ เพราะผลกระทบใหญ่สุดของทรัพย์สินทางปัญญาคือมันทำร้ายระบบหลักประกันสุขภาพทั้งหมด เนื่องจากค่าใช้จ่ายด้านยาเป็นสัดส่วนที่สูงมาก

“จากการวิเคราะห์ตัวเลข แค่การขยายอายุสิทธิบัตรออกไปอีกแค่ 5 ปี ก็ทำให้ค่าใช้จ่ายด้านยาสูงขึ้นประมาณ 3 หมื่นกว่าล้าน แต่ถ้าเป็นการผูกขาดข้อมูลยา 5 ปีจะอยู่ที่ประมาณ 7-8 หมื่นล้าน ซึ่งยังไม่ได้นับรวมแบบที่เป็น Biological เลย ตรงนี้จะทำให้ระบบหลักประกันอยู่ได้หรือเปล่า

“อีกทั้งก่อนหน้านี้รายงานฉบับแรกๆ ที่กระทรวงพาณิชย์จัดทำขึ้นมีการพูดถึงสิทธิบัตร Evergreening ซึ่งนักวิจัยร่วมในฉบับนั้นบอกว่านี่เป็นประเด็นที่อันตรายที่สุด ซึ่งก็ตรงกับงานวิจัยที่บอกว่าการขอสิทธิบัตร Evergreening ในไทยมีค้างอยู่ประมาณ 80 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งถ้านับเฉพาะยาตัวท็อป 50 ตัวแรกที่มีมูลค่าการใช้สูงสุดเท่ากับ 8 พันล้านบาทในช่วงระยะเวลา 20 ปี ตรงนี้จะยิ่งซ้ำเติมระบบหลักประกันสุขภาพหรือระบบสุขภาพอื่นๆ”

ขึ้นชื่อว่าการเจรจาย่อมไม่มีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้ทั้งหมดและเสียทั้งหมด แต่จะได้อะไรและเสียอะไรเป็นสิ่งที่รัฐบาลจะต้องพิจารณาอย่างถ้วนถี่และหามาตรการรองรับอย่างรอบด้าน เพราะคงไม่มีใครอยากให้ไทยสูญเสียโอกาสทางเศรษฐกิจ พอๆ กับที่ไม่มีใครต้องการให้ไทยเสียมากกว่าที่จะได้