หวั่นรายจ่ายสวัสดิการรัฐไม่พอ คาดพุ่ง 18 ล้านล้านในอีก 50 ปี

อีก 10 ปีไทยเข้าสู่สังคมสูงอายุเต็มตัว จับตาความเสี่ยงทางการคลังจากรายจ่ายด้านสวัสดิการ ชี้รัฐแบกภาระจ่ายเงินอุดหนุนเพิ่มขึ้นทุกปี กองทุนประกันสังคมเสี่ยงขาดทุนภายในปี 2574 รายจ่ายด้านสวัสดิการของไทยมีอัตราการเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องทุกปี โดยสวัสดิการที่สำคัญของไทยในปัจจุบันมี 2 ส่วนคือ สวัสดิการด้านการดูแลผู้สูงอายุ ได้แก่ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งรัฐมีภาระต้องจ่ายเงินสงเคราะห์ให้แก่ผู้ที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป กองทุนประกันสังคม กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และสวัสดิการด้านการรักษาพยาบาล ได้แก่ ระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ กองทุนประกันสังคม กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ

สถานการณ์ดังกล่าว มีความเสี่ยงที่จะกระทบกับสถานะทางการคลังของไทย เพราะรัฐบาลมีภาระต้องจัดสรรงบประมาณและเงินอุดหนุนให้กับสวัสดิการในด้านต่างๆ รวมถึงต้องจ่ายงบประมาณช่วยเหลือเมื่อกองทุนด้านสวัสดิการเกิดขาดทุน  สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ตระหนักถึงความเสี่ยงจากรายจ่ายด้านสวัสดิการเป็นอย่างดี ในงานสัมมนาทางวิชาการของ สศค. เมื่อกลางเดือนที่ผ่านมาในเรื่อง “ความเสี่ยงทางการคลัง : ความท้าทายเชิงนโยบาย” จึงพุ่งเป้าไปที่ความเสี่ยงที่จะเกิดจากรายจ่ายด้านสวัสดิการที่เพิ่มขึ้นอ่างต่อเนื่อง

10 ปี ไทยเข้าสู่สังคมสูงอายุเต็มตัว

องค์การสหประชาชาติ (UN) ได้กำหนดนิยามของ “สังคมผู้สูงอายุ” ว่าหมายถึง การที่ประเทศใดมีประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไป สัดส่วนเกิน 10% ของประชากรทั้งประเทศ ถือว่าประเทศนั้นได้ก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ (Aging Society) และจะเป็นสังคมผู้สูงอายุโดยสมบูรณ์เมื่อสัดส่วนประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไป เพิ่มขึ้นเป็น 20% ของประชากรทั้งประเทศ ซึ่งในกรณีของประเทศไทยพบว่า ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ โดยในปี 2553 ประเทศไทยมีสัดส่วนผู้สูงอายุ 60 ปี ขึ้นไป 12% ของประชากรรวม และคาดว่าจะเพิ่มขึ้นเป็น 20% ของประชากรรวมในอีก 10 ปีข้างหน้า และจะเพิ่มขึ้นเป็น 25% ในปี 2573 หรือเท่ากับว่าคนไทยทุกๆ 4 คน จะมีผู้สูงอายุอยู่ 1 คน

การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ (Aging Society) อย่างเต็มรูปแบบ ก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังทั้งทางด้านรายได้และรายจ่าย กล่าวคือ สัดส่วนประชากร วัยแรงงานลดลง ทำให้ผลิตภาพของประเทศลดลงและรัฐบาลสามารถจัดเก็บภาษีได้น้อยลง ขณะเดียวกัน แนวโน้มรายจ่ายที่เกี่ยวเนื่องกับสวัสดิการรักษาพยาบาลและสวัสดิการดูแลผู้สูงอายุหลังเกษียณของรัฐบาลก็ขยายตัวขึ้น ตามโครงสร้างอายุประชากรที่เปลี่ยนไป ซึ่งถือเป็นความเสี่ยงทางการคลังที่คาดว่าจะเกิดขึ้นได้ในระยะปานกลางถึงระยะยาวเนื่องจากรัฐบาลไม่สามารถหยุดยั้งภาวะการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุได้ และปัจจุบันยังไม่มีหลักเกณฑ์ในการควบคุมรายจ่ายประเภทดังกล่าวอย่างชัดเจน

50 ปีงบฯสวัสดิการเพิ่ม 18 ล้านล้าน

จากการศึกษาของ สศค.พบว่า โครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไปจะส่งผลให้รายจ่ายสวัสดิการสังคมด้านการรักษาพยาบาลและการดูแลผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น โดยรัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพิ่มมากขึ้นจากประมาณ 482,260 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2556 เป็น 523,726 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2557  จากนั้นจะต้องจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นเป็น 18,029,426 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยในอัตรา 7.7% ต่อปี ในปีงบประมาณ 2606 หรืออีกประมาณ 50 ปีข้างหน้า โดยสัดส่วนของงบประมาณส่วนใหญ่คือสวัสดิการด้านการดูแลผู้สูงอายุ ซึ่งมีสัดส่วนต่อรายจ่ายสวัสดิการรวมคิดเป็น 55.56% ในปีงบประมาณ 2557หลังจากนั้นสัดส่วนเพิ่มขึ้นเป็น 88.07% ในปีงบประมาณ 2606

โดยแยกเป็น รายจ่ายสวัสดิการด้านการดูแลผู้สูงอายุ ซึ่งเป็นรายจ่ายสวัสดิการเพื่อการดำรงชีพหลังเกษียณอายุมีความสัมพันธ์กับจำนวนประชากรสูงอายุที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างมาก เนื่องจากโครงการต่างๆ ที่รัฐบาลจัดสรรงบประมาณสนับสนุน ได้ครอบคลุมกลุ่มประชากรส่วนใหญ่ของประเทศ ทั้งที่อยู่ในระบบราชการระบบประกันสังคม และนอกกำลังแรงงาน ซึ่งรายจ่ายสวัสดิการดูแลผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นจาก 257,759 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2556 เป็น 291,022 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2557 จากนั้นเพิ่มขึ้นเป็น 15,878,416 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2606 หรือเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 9.0% ต่อปี  สำหรับรายจ่ายสวัสดิการด้านการรักษาพยาบาลมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นด้วยอัตราการเพิ่มที่น้อยกว่ารายจ่ายสวัสดิการดูแลผู้สูงอายุ ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลจากประมาณการค่าใช้จ่าย ฯ ไม่รวมรายจ่ายลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านสาธารณสุขที่สนับสนุนและเพิ่มประสิทธิภาพให้กับระบบสวัสดิการด้านการรักษาพยาบาล โดยรายจ่ายสวัสดิการการรักษาพยาบาลเพิ่มขึ้นจาก 224,537 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2556 จากนั้นเพิ่มขึ้นเป็น 232,704 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2557 จากนั้นเพิ่มขึ้นเป็น 2,151,010 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2606 หรือเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 4.62% ต่อปี

เมื่อพิจารณางบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้แก่กองทุนประกันสังคม และกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พบว่า กองทุนดังกล่าวได้รับการจัดสรรงบประมาณอุดหนุนอย่างต่อเนื่อง โดยในปี 2553 รัฐจ่ายเงินสมทบกองทุนประกันสังคม จำนวน 21,590 ล้านบาท เพิ่มเป็น 32,120 ในปี 2556 และกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ได้รับเงินอุดหนุนจากภาครัฐจำนวน 76,599 ล้านบาท ในปี 2553 เพิ่มเป็น108,508 ล้านบาท ในปี 2556  โดยเฉพาะในส่วนของกองทุนประกันสังคม นอกจากรัฐจะมีภาระต้องจ่ายเงินสมทบเพิ่มขึ้นทุกปีแล้ว รัฐยังมีความเสี่ยงที่จะต้องจ่ายเงินอุดหนุนในกรณีที่กองทุนประกันสังคมขาดสภาพคล่อง ซึ่งจากการศึกษา พบว่า ภายในปี 2574 ผลประกอบการของกองทุนประกันสังคมจะเริ่มขาดทุน จากการที่รายได้จากเงินสมทบและผลตอบแทนที่น้อยกว่าผลประโยชน์ที่ต้องจ่ายให้กับสมาชิก และการขาดทุนดังกล่าวจะมีจำนวนสูงขึ้นจนกองทุนฯ มีเงินไม่เพียงพอต่อการจ่ายผลประโยชน์ซึ่งจะกลายเป็นภาระทางการคลังในอนาคตตั้งแต่ปี 2585 เป็นต้นไป

งบฯสวัสดิการโตสูงกว่า GDP

ปัจจุบัน สศค.ได้ประมาณการ GDP เฉลี่ย 50 ปีของไทยอยู่ที่ 7.5% ต่อปี มีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่แท้จริง 4.5% และอัตราเงินเฟ้อ 3.0% พบว่าภาระทางการคลังดังกล่าวอยู่ในระดับที่ควบคุมได้ และไม่ได้เป็นแรงกดดันที่ทำให้รัฐบาลต้องหารายได้เพิ่มขึ้น เพราะใกล้เคียงอัตราการขยายตัวของรายจ่ายสวัสดิการรวม ที่ขยายตัวเฉลี่ยอยู่ที่ 7.7% ต่อปี โดยอัตราการขยายตัวของรายจ่ายสวัสดิการการดูแลผู้สูงอายุเฉลี่ยอยู่ที่ 9.02% ต่อปี และอัตราการขยายตัวของรายจ่ายสวัสดิการการรักษาพยาบาลเฉลี่ยอยู่ที่ 4.61% ต่อปี

แต่อย่างไรก็ดี ก็ยังมีความเสี่ยงจากภาวะเศรษฐกิจในอนาคตอาจจะผันผวน และไม่สามารถขยายตัวได้ตามประมาณการ จากการที่ภาวะเศรษฐกิจโลกถดถอย หรือการเกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติที่รุนแรง นอกจากนั้น การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร (Demographic Change) อาจส่งผลให้การขยายตัวทางเศรษฐกิจลดลง

ตัวอย่างเช่น หากภาวะเศรษฐกิจที่แท้จริงขยายตัวได้เพียง 2.5% ต่อปีรายจ่ายสวัสดิการมีแนวโน้มสัดส่วนต่อ GDP เพิ่มขึ้น เนื่องจากอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่เป็นตัวเงินเฉลี่ยอยู่ที่ 5.5% ต่อปี ซึ่งต่ำกว่าอัตราการขยายตัวของรายจ่ายสวัสดิการฯ ที่ขยายตัวเฉลี่ยอยู่ที่ 7.7% ต่อปีโดยรายจ่ายสวัสดิการฯ เพิ่มขึ้นจาก 3.96% ต่อ GDP ในปีงบประมาณ 2557 เป็น 9.88% ต่อGDP ในปีงบประมาณ 2606 ซึ่งหมายความว่าอัตราการเติบโตเฉลี่ยของรายได้น้อยกว่าอัตราการเจริญเติบโตของรายจ่ายประเทศ ก็จะนำมาซึ่งความเสี่ยงทงการคลังได้

แนะเพิ่มอายุเกษียณมากกว่า 60 ปี

จากแนวโน้มการขยายตัวของภาระทางการคลังข้างต้น สศค. ได้จัดทำข้อเสนอที่เกี่ยวข้องในด้านต่างๆ เพื่อแก้ไขปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตจากความเสี่ยงทางการคลังประเภทต่างๆ อันจะนำไปสู่การสร้างความยั่งยืนทางการคลังของรัฐบาล

โดยข้อเสนอแนะในส่วนของสวัสดิการด้านการดูแลผู้สูงอายุนั้น เสนอให้ลดภาระทางการคลัง โดยปรับเพิ่มอายุเกษียณของแรงงาน จากที่ในปัจจุบันอยู่ที่ 60 ปี ซึ่งยังต่ำกว่าประเทศที่พัฒนาแล้ว และปรับรูปแบบของเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้กลุ่มต่างๆ โดยพิจารณาสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของผู้สูงอายุ ให้การจ่ายเงินบำเหน็จบำนาญมีความสอดคล้องกับรายรับจากเงินสมทบของสมาชิกแต่ละคน และปรับเพิ่มอัตราเงินสมทบ และเพดานเงินเดือนที่ใช้ในการคำนวณเงินสมทบ รวมทั้งรูปแบบการลงทุน

สำหรับสวัสดิการรักษาพยาบาล สศค. เสนอว่าควรให้ความสำคัญกับแนวทางที่ช่วยให้เกิดการกระจายความเสี่ยงที่ดีขึ้น สร้างความเท่าเทียม และสามารถควบคุมอัตราการขยายตัวของรายจ่ายได้ โดยควรมีองค์กรกลางที่ทำหน้าที่กำกับดูแลทางการเงินและการเจรจาต่อรองในการซื้อบริการจากสถานพยาบาลต่างๆ รวมไปถึงการขยายการครอบคลุมของระบบประกันสังคมเพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายของระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า  นอกจากนี้ยังเสนอให้ควบคุมอัตราการขยายตัวของรายจ่ายในระบบประกันสุขภาพโดยรัฐ ด้วยการส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรค และการสนับสนุนให้ใช้บริการสถานพยาบาลระดับล่างสำหรับอาการเจ็บป่วยเล็กน้อยหรือมีระบบแพทย์ประจำบ้านในลักษณะที่เป็น Gate - keeper เพื่อลดภาระค่าใช้จ่าย

ที่มา : วารสารการเงินธนาคาร ฉบับที่ 377 กันยายน 2556