ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี : อาเซียนกับคนไร้รัฐ

“การไหลของแรงงานไร้ฝีมือ ไร้สัญชาติ เช่น ลาว พม่า เขมร ไปสู่ประเทศที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจมากกว่า ประเทศปลายทางเหล่านี้ ไม่เคยปรับเปลี่ยนกฎหมาย ให้แรงงานเหล่านี้มีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น แรงงานต่างด้าว ยังคงทำงานหนักด้วยค่าแรงที่ต่ำกว่าพลเมืองทั่วไปในประเทศอยู่เช่นเดิม”

หมายเหตุ จากส่วนหนึ่งของบทบรรยายเรื่อง “อาเซียนกับคนไร้รัฐ” ในงานประชุมประชุมวิชาการ "ประชากรและสังคมในอาเซียน: โอกาสและความท้าทาย" จัดโดยสถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล เมื่อ วันที่ 1 กรกฎาคม 2556 โดย ผศ.ดร.ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี  ภาควิชาสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่  (เผยแพร่ครั้งแรกผ่านเพจ Pinkaew Laungaramsri FC)

ไม่ต้องเป็นที่สงสัยว่า ในระยะเวลาสองปีก่อนการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนเต็มรูปแบบในปี 2015 สังคมส่วนใหญ่ต่างมองอนาคตอันใกล้นี้ ด้วยความหวัง และความกระตือรือร้น ความต้องการเห็นความเปลี่ยนแปลง โอกาสทางเศรษฐกิจ และการนำพาภูมิภาคนี้ไปสู่ทิศทางที่เจริญก้าวหน้าขึ้น 

ใครๆ ต่างก็ตื่นเต้นกับอาเซียน ทั้งตื่นเต้น ทั้งรอคอย อาจารย์รัฐศาสตร์ท่านหนึ่ง ได้ถึงกับกล่าวไว้ว่า 

“ต้องยอมรับว่าการสร้างประชาคมอาเซียนทำให้เกิด “ภูมิทัศน์” ใหม่ในภูมิภาค ไม่ได้หมายความว่าทุกอย่างจะเปลี่ยนทันทีหลาย ๆ อย่างอาจจะไม่เปลี่ยนทั้งหมด...ต่อไปเมื่อเกิดความเป็นประชาคมอาเซียน คนจะข้ามเส้นเขตแดนได้อย่างเสรี แล้วปัญหาแรงงานข้ามชาติ คนไร้สัญชาติ จะอยู่ในสภาพที่เรียกว่า “หายไปโดยนิยาม” (รศ.ดร. สุรชาติ บำรุงสุข)

นี่เป็นหนึ่งในตัวอย่างของการมองปรากฎการณ์อาเซียนใน approach แบบ the demise/decline of the state กล่าวคือ รัฐลดหน้าที่ทางการเมืองลง โดยเปลี่ยนหน้าที่ในการควบคุม ตรวจสอบ กักกัน มาทำหน้าที่ในการเชิงกำกับเพื่อเอื้ออำนวยให้เกิดการไหลและหมุนเวียนของคนและสินค้ามากขึ้น

คำถามที่สำคัญคือ อาเซียนจะก่อให้เกิดภูมิทัศน์ใหม่จริงหรือ สิ่งที่เรียกว่าภูมิทัศน์ใหม่นั้นคืออะไร เป็นภูมิทัศน์ของใคร ภูมิทัศน์ที่ว่านี้จะสลายเส้นเขตแดน ทำให้อำนาจรัฐลดลง และทำให้คนไร้สัญชาติ หายไปโดยนิยาม จริงหรือ?

ในที่นี้ อยากจะมองย้อนศรอารมณ์ร่วมกระแสหลักของสังคมในการรอคอยอาเซียนว่า การเข้ามาของอาเซียน ไม่น่าจะก่อให้ภูมิทัศน์ใหม่ใดๆที่นำไปสู่การสลายเส้นเขตแดนทางการเมืองที่มีประโยชน์โภคผลใดๆต่อคนไร้รัฐที่มีนัยยะสำคัญนัก ทั้งนี้เพราะลักษณะที่ย้อนแย้ง (Irony) ของอาเซียน อย่างน้อย 3 ประการด้วยกัน

ประการแรก ประชาคมอาเซียนแม้จะมีชื่อว่าประชาคม (Community) แต่ก็มิใช่ประชาคมของสามัญชน เพราะสามัญชนคนธรรมดาไม่เคยมี และยังคงมิได้มีส่วนร่วมในการก่อตั้งหรือมีสิทธิมีเสียงใดๆนับแต่เริ่มแรก และคงจะเป็นเช่นนี้ไปจนปี 2015 นับแต่ประวัติศาสตร์ ประชาคมอาเซียนถูกสร้างขึ้นโดยชนชั้นนำเพื่อตอบสนองความต้องการของชนชั้นปกครองของประเทศ ไม่ว่าความต้องการนั้นจะเป็นเป้าประสงค์ทางการเมือง (Political regionalism) เพื่อสร้างความเป็นกลุ่มก้อนในการปลดตัวเองออกจากรัฐอาณานิคม หรือเพื่อต่อต้านคอมมิวนิสต์ในยุคสงครามเย็น มาจนการพยายามสร้างชาตินิยมทางเศรษฐกิจของภูมิภาค(Economic nationalism) เพื่อแข่งขันกับโลกตะวันตก เป้าหมายที่เปลี่ยนไปเหล่านี้ มิได้เป็นไปเพื่อสามัญชนคนธรรมดา หากแต่เพื่อตอบสนองต่อผลประโยชน์ของกลุ่มชนที่มีอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจ จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจที่ประชาคมอาเซียน พูดเรื่องสามัญชน ประชาชนน้อยมาก ในบรรดาสามเสาหลักของประชาคมอาเซียน อันได้แก่ ประชาคมความมั่นคงอาเซียน ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน และประชาคมสังคม-วัฒนธรรมอาเซียน เสาทางด้านเศรษฐกิจ มีความสำคัญที่สุด (AEC) มีโครงการต่างๆที่เป็นรูปธรรมมากที่สุด เป็นกลุ่มประชาคมที่แข็งแรง ทรงอำนาจ มีโครงการต่างๆมากมาย โครงการใดมีชื่อ AEC อยู่ในนั้น เป็นอันเชื่อได้ว่ารัฐจะสนับสนุน และไม่เป็นที่น่าแปลกใจที่การจัดประชุมที่ผ่านมาเกี่ยวกับอาเซียน เกือบทั้งหมดเป็นเรื่องของ AEC นอกจากนี้แล้ว ยุทธศาสตร์ของการสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจของประเทศสมาชิก อาจไม่ได้สร้างความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกันเสมอไป หากแต่กลับเป็นการสร้างความกระวนกระวายใจ จากการเพิ่มเพดานของการแข่งขันทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงและดุเดือดระหว่างกันในภูมิภาค

ประการที่สอง บูรณาการ (Integration) อันเป็นกลไกสำคัญในการสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประเทศสมาชิกของประชาคมอาเซียน ไม่ได้หมายถึง การผสานผนึกทุกสิ่งที่เคยอยู่แยกกันหรือต่างกันเข้าเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน หากแต่เป็นบูรณาการอย่างมีเงื่อนไข หรือบูรณาการแบบมีข้อยกเว้น รูปแบบการบูรณาการของอาเซียนจึงต่างไปจากประชาคมภูมิภาคอื่นๆ อาทิ อียู เพราะความร่วมมือกันระหว่างรัฐในอาเซียน ไม่ได้เกิดขึ้นจากการทำงานร่วมกันของโครงสร้างเหนือรัฐชาติ (supranational model of cooperation) ในการตัดสินใจร่วมกันอย่างแท้จริง แต่เป็นการบูรณาการกันในบางเรื่อง เช่นปรับข้อกำหนดเชิงเทคนิคต่างๆ ให้สินค้าและทุน ไหลเวียนได้ง่ายขึ้น และไม่บูรณาการในหลายเรื่องโดยเฉพาะเรื่องที่กระทบต่อการใช้อำนาจทางการเมืองของรัฐ รัฐในแต่ละประเทศจึงยังคงรักษาองค์อธิปัตย์ไว้อย่างเหนียวแน่น แม้ว่าอาเซียนจะมีปฏิญญาที่ดูเหมือนจะมีถ้อยความที่ก้าวหน้าทางสังคม วัฒนธรรมออกมาหลายฉบับด้วยกัน แต่จำนวนไม่น้อยในปฏิญญาเหล่านั้น ก็เป็นปฏิญญาที่มีข้อยกเว้น ยกตัวอย่างเช่น ปฏิญญาอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ซึ่งแม้ว่าปฏิญญาดังกล่าวซึ่งมีบทบัญญัติที่แสดงให้เห็นถึงการตระหนักและเข้าใจในประเด็นเรื่องการคุ้มครองสิทธิในด้านต่างๆของประชาชนที่รัฐสมาชิกอาเซียนพึงมีต่อประชาชนกว่า 40 ข้อ แต่ปฏิญญาดังกล่าวก็เปิดช่องทางสำหรับข้อยกเว้นไว้อย่างมีนัยยะสำคัญ ในปฏิญญาข้อที่ 7 ได้ระบุไว้ว่า การคุ้มครองสิทธิมนุษยชนนั้น แม้จะยึดหลักสากล และคำนึงถึงเสรีภาพขั้นพื้นฐาน แต่การตระหนักถึงสิทธิมนุษยชนต้องได้รับการพิจารณาในบริบทของภูมิภาคและของประเทศ โดยคำนึงถึงความแตกต่างของภูมิหลังทางการเมือง เศรษฐกิจ กฎหมาย สังคม วัฒนธรรม ประวัติศาสตร์และศาสนา ข้อยกเว้นดังกล่าว ได้รับการวิพากษ์อย่างกว้างขวางว่า เท่ากับเปิดช่องโหว่ให้รัฐบาลอำนาจนิยมในบางประเทศ สามารถหลีกเลี่ยงที่จะปฏิบัติตามปฏิญญาได้ด้วยข้ออ้างของลักษณะเฉพาะทางวัฒนธรรมของชาติตนเองในการกดขี่ประชาชนของตน

สโลแกน One vision, one identity, one community ซึ่งดูเหมือนจะชวนให้เชื่อว่าประชาคมนี้มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน มีอัตลักษณ์ร่วมกันบนพื้นฐานของบูรณาการ ได้ปิดบังความจริงที่ว่า สิ่งที่ประเทศสมาชิกในอาเซียน ไม่มีทางจะปล่อยได้ คือ การกอดความเป็นชาติ และชาตินิยมของตนเอาไว้ด้วยข้ออ้างของการไม่แทรกแซงชาตินิยมของชาติอื่น (Non-interference policy) จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจว่า เวลาเกิดเรื่องโรฮิงญา อาเซียนจึงเงียบและไม่เคยแสดงท่าทีใดๆต่อการที่พม่าผลักดันให้พลเมืองของตนต้องกลายเป็นคนไร้รัฐ ไม่เพียงเพราะรัฐอาเซียน ต่างก็ถือว่าเรื่องนี้ไม่ใช่กิจการของชาติของตน หากแต่ยังเป็นเพราะ เกรงว่าการแสดงออกใดๆอาจไปกระทบกระเทือนเศรษฐกิจของตนในพม่าหากทำให้รัฐบาลพม่าไม่พอใจ กรณีโรฮิงญา แสดงให้เห็นเป็นอย่างดีว่า สามขาของอาเซียน กล่าวคือ เศรษฐกิจ ความมั่นคง และสังคมวัฒนธรรม นั้นไม่ได้ดำเนินไปด้วยกัน หรือเมื่อขัดกัน ขาทางเศรษฐกิจมักได้รับความสำคัญมากที่สุด การแยกอาเซียนเป็นสามขา โดยไม่เชื่อมโยงซึ่งกันและกัน โดยให้น้ำหนักกับขาทางด้านเศรษฐกิจ ส่งผลให้อีกสองขาที่เหลือ ดำรงอยู่แต่เพียงในฐานะที่เป็นมโนทัศน์และหลักการทางนามธรรม โดยไม่มีกลไกในเชิงปฏิบัติการที่มีนัยยะสำคัญอะไร

ข้อเท็จจริงเหล่านี้ แสดงให้เห็นว่า อาเซียนนั้น มิใช่อะไรอื่น นอกจากเป็นกลจักรที่ต่อต้านหรือไม่เอาการเมือง (Anti-politic machine—James Ferguson) เท่านั้นเอง

ประการที่สาม การเชื่อมต่อ ไหลเวียน (Connectivity, flow) อย่างเสรี ในโลกที่ไร้พรมแดน เป็นความฝัน หรือการขายฝันของผู้นำอาเซียน แต่สิ่งที่มักไม่ถูกพูดถึงคือ การเชื่อมต่อ และเคลื่อนย้ายเหล่านี้ เกิดขึ้นในความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่ไม่เท่าเทียมกันระหว่างประเทศ เราจึงพบความลักลั่นหลายอย่างเกิดขึ้น การไหลของเงินทุนและเทคโนโลยีนั้น ไหลไปในทิศทางเดียว คือจากประเทศที่มีทุนหนา ไปสู่ประเทศที่มีทรัพยากรธรรมชาติมาก แต่ด้อยอำนาจทางเศรษฐกิจทั้งเงินทุนและเทคโนโลยี จึงไม่น่าแปลกใจ ที่เราพบว่า มีโครงการสร้างเขื่อนผุดขึ้นมากมายในลาว จากการลงทุนของประเทศที่มีทุนมากเช่น ไทย จีน หรือทั้งไทย และจีน ต่างพากันไปเช่าเขตเศรษฐกิจพิเศษ ในลาว เพราะที่ดินถูกเหมือนได้เปล่า แถมระยะเวลายาวนานถึง 70,80, 90 ปี ในกรณีแบบนี้ เราไม่อาจเรียกได้ว่า เป็นการเชื่อมต่อที่ก่อให้เกิดบูรณาการทางเศรษฐกิจ หากแต่เป็นการกลืนกินทางเศรษฐกิจ ในทางกลับกัน การไหลของแรงงานไร้ฝีมือ ไร้สัญชาติ กลับเดินทางสวนทิศทาง จากประเทศที่ด้อยอำนาจทางเศรษฐกิจ เช่น ลาว พม่า เขมร ไปสู่ ประเทศที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจมากกว่า ประเทศปลายทางเหล่านี้ ไม่เคยปรับเปลี่ยนกฎหมาย ให้แรงงานเหล่านี้มีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น แรงงานต่างด้าว ยังคงทำงานหนักด้วยค่าแรงที่ต่ำกว่าพลเมืองทั่วไปในประเทศอยู่เช่นเดิมแม้ในกระแสอาเซียน สิ่งที่เรียกว่าแรงงาน ในทัศนะอาเซียน จึงมีนัยยะทางชนชั้น เพราะหมายถึงแรงงานที่มีทักษะขั้นสูง การสนับสนุนการไหลเวียนของแรงงาน จึงหมายถึง แรงงานของชนชั้นกลาง อาชีพที่ได้รับการส่งเสริมให้เคลื่อนย้ายอย่างเสรี จึงได้แก่วิชาชีพของผู้ที่มีฐานะอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็น พวกหมอ วิศวะ พยาบาล สถาปัตย์ บัญชี ช่างสำรวจ ทันตแพทย์ แต่ไม่ได้หมายถึงกรรมกรก่อสร้าง รถเร่ ซาเล้ง เด็กล้างจาน พวกรับซื้อของเก่า หรือโสเภณี คนเหล่านี้ ไม่ได้ถูกนับรวมเข้าเป็นผู้ที่จะสามารถเคลื่อนย้ายอย่างอิสระได้ในกระแสอาเซียน

ความย้อนแย้งทั้งสามประการ ชี้ให้เห็นข้อเท็จจริงที่สำคัญประการหนึ่งคือ ความร่วมมือกันของประชาคมอาเซียนนั้น เอาเข้าจริง อาจไม่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงมากนักในแง่การปรับบทบาทของรัฐชาติ หรือการเปลี่ยนภูมิทัศน์ทางการเมือง ดังที่นักวิชาการหลายท่านคาดหวัง ดิฉันคิดว่า ยากที่อาเซียน จะพัฒนาไปสู่โลกที่พรมแดนไร้นัยยะความหมาย และการไหลเวียนของคนและสิ่งของเป็นไปอย่างเสรี สิ่งที่ดิฉันคิดว่าจะเกิดขึ้นคือ การที่รัฐต่างๆร่วมกันสร้างเทคนิคการควบคุมกำกับการไหลเวียนของผู้คนและสิ่งของที่มีรายละเอียดและแยกชนชั้นมากยิ่งขึ้น เพียงแต่การควบคุมกำกับนั้น จะทำในนามของภูมิภาค โดยไม่มีรัฐใดที่จะยอมปรับเปลี่ยนความคุ้นชินทางการเมืองในการปกครองพลเมืองภายใต้เส้นเขตแดน/พรมแดน

เช่นนี้แล้ว คนไร้รัฐ จะอยู่ที่ไหนในประชาคมอาเซียนคนไร้รัฐ ในฐานะผู้ที่ถูกปฎิเสธความเป็นพลเมืองจากรัฐ เป็นผู้ที่ไร้การคุ้มครอง ไร้อำนาจการต่อรอง และไร้ตัวตนอันเป็นที่ยอมรับในทางการ และมิได้ดำรงอยู่ในกระแสธารของการก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียน พวกเขาจะได้ประโยชน์โภคผลจากการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นแค่ไหน อย่างไร หากเป็นพวกเขาเป็นพวกที่ไม่ได้ถูกนับเข้าเป็นพวกด้วย และจัดเป็นกลุ่มคนชายขอบที่สุดในบรรดาผู้ไร้อำนาจทั้งหลาย

การไร้ตัวตนของคนไร้รัฐ เป็นภาพสะท้อนโดยตรงของคุณภาพว่าด้วยสิทธิของสังคมอาเซียน ที่แม้ในปริมณฑลทางการ มักอ้างอิงถึงหลักการสากลของความเท่าเทียม แต่ในทางปฏิบัติ หลักการดังกล่าวไม่เคยถูกนำมาใช้หรือให้ความสำคัญ ลีกวนยู อดีตผู้นำสิงคโปร์ เคยกล่าวไว้ว่า สิ่งที่ทำให้อุษาคเนย์ต่างไปจากฝรั่งคือ ในขณะที่ตะวันตกให้ความสำคัญกับประชาธิปไตยและสิทธิของปัจเจกชน สิ่งที่สังคมในอุษาคเนย์ให้ความสำคัญกลับเป็น จารีตและวัฒนธรรม และจารีตที่ว่า วางอยู่บนฐานคติที่เขื่อว่า คนนั้นไม่เท่ากัน สำหรับอุษาคเนย์ ประเด็นเรื่องสิทธิจึงมาทีหลัง เรื่องความสงบเรียบร้อย การรู้จักที่ต่ำที่สูงและ การสร้างความก้าวหน้าร่ำรวย เป็นไปได้หรือไม่ ที่กรอบคิดดังกล่าวเป็นสิ่งที่อยู่เบื้องหลังสิ่งที่เกิดขึ้นในสังคมแถบนี้ ที่เรื่องสิทธิของคนชั้นล่าง มักมาทีหลังการมุ่งสร้างความเจริญทางเศรษฐกิจของภูมิภาคของอาเซียนอยู่เสมอ

จริงๆแล้ว ASEAN ก็มีหน่วยงานที่พูดถึงคนไร้รัฐอยู่บ้าง เช่น Asean Intergovernmental Commission on Human Rights (AICHR) ซึ่งทำงานร่วมกับ UNHCR และมีการประชุมกันหลายครั้ง มีความพยายามที่จะผลักดันให้ประเด็นเรื่องคนไร้รัฐ (Stateless people) เป็น agenda ในระดับภูมิภาค ความพยายามหลักดูเหมือนจะมาจากฟิลิปปินส์ ซึ่งดูจะเป็นประเทศที่ใส่ใจในเรื่องสิทธิของผู้อพยพมากกว่าประเทศอื่นๆ ส่วนหนึ่งอาจมาจากข้อเท็จจริงที่ว่าประเทศตนเองส่งออก migrant workers มากเป็นลำดับต้นๆ ของโลก แต่อย่างไรก็ตาม ความพยายามของ AICHR ในการแก้ปัญหาคนไร้รัฐ กลับยังคงอยู่ในลักษณะของการแก้ปัญหาปลายทางและเป็นการแก้ปัญหาในเชิงเทคนิค อาทิ ความสนใจในการปรับปรุงระบบลงทะเบียนที่รับรองการมีอยู่ของแรงงานข้ามชาติทั้งหลาย การรับรองสถานะเด็กแรกเกิดให้มีสัญชาติ ฯลฯ ซึ่งแม้ประเด็นเหล่านี้จะมีความสำคัญ แต่กลับไม่ได้การเชื่อมโยงกับรากเหง้าของปัญหาคนไร้รัฐอย่างจริงจัง ประเด็นที่ไม่เคยได้มีการพูดถึง และเป็นสาเหตุในเชิงโครงสร้างคือ ทำอย่างไรจะแก้ปัญหาต้นทางของสภาวะคนไร้รัฐ ด้วยการยุติการใช้อำนาจและนโยบายของรัฐต้นทางที่ต้องทำให้คนจำนวนมากต้องตกอยู่ในสภาวะคนไร้รัฐ หรือทำอย่างไร คนที่ปราศจากการคุ้มครองจากรัฐจะได้รับการปฏิบัติเยี่ยงคนที่เป็นพลเมืองทั่วไป หากอาเซียนหันมายอมรับว่ารัฐจำนวนไม่น้อย สร้างคนไร้รัฐทุกวัน และจริงจังกับการแก้ไขปัญหานี้ รัฐแต่ละประเทศ จะต้องปรับเปลี่ยนขนานใหญ่ เพื่อยุติการเป็นตัวการในการสร้างภาวะไร้รัฐให้กับประชาชน กล่าวคือ ต้องปรับตัวให้เป็นรัฐที่มีความเป็นประชาธิปไตย เคารพและคุ้มครองในสิทธิของประชาชน ไม่ว่าเขาเหล่านั้นจะเป็นชนกลุ่มน้อย ชนชั้นล่าง หรือกลุ่มชนที่ไม่เห็นด้วยกับรัฐ เลิกใช้แนวทางความรุนแรงและการเบียดขับต่อคนที่มิใช่พลเมือง ให้สิทธิกับพวกเขาไม่ต่างไปจากพลเมืองคนหนึ่ง

ประเด็นดังกล่าว เป็นการปรับเปลี่ยนในเชิงโครงสร้างอำนาจทางการเมือง ซึ่งไม่เคยอยู่ในวาระของอาเซียนแต่อย่างใด และด้วยเหตุนี้ การหวังว่าอาเซียนจะช่วยสร้างภูมิทัศน์ใหม่สำหรับคนไร้รัฐ จึงเป็นความฝันที่ยากที่จะเป็นจริงได้