พัฒนาการของหลักประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย

ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าสำหรับคนไทยมีขึ้นครอบคลุมคนไทยทุกคนนับตั้งแต่มีโครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าเกิดขึ้นในปีพ.ศ.2545 แต่สำหรับแรงงานข้ามชาติหรือบุคคลที่ยังมีปัญหาสถานะและสิทธิที่อาศัยอยู่ในประเทศไทย นับว่ามีอุปสรรคและความเปลี่ยนแปลงต่างๆด้านนโยบายสาธารณสุขของประเทศไทยตลอดระยะเวลาหลายสิบปี หากจะย้อนไปถึงจุดเริ่มต้นและพัฒนาการของหลักประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติหรือบุคคลที่ยังมีปัญหาสถานะและสิทธิในประเทศไทย จะเห็นว่าเริ่มมีขึ้นตั้งแต่ปีพ.ศ. 2518 สมัยรัฐบาล ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรี สมัยนั้นแรงงานข้ามชาติส่วนหนึ่งได้รับสิทธิในโครงการสวัสดิการประชาชนด้านการรักษาพยาบาล กระทั่งพ.ศ. 2524 จึงได้ขยายทั่วประเทศครอบคลุมผู้สูงอายุและเด็ก และบางส่วนซื้อบัตรสุขภาพของกระทรวงสาธารณสุขโดยสมัครใจ เช่นที่โรงพยาบาลสังขละบุรี จังหวัดกาญจนบุรี ต่อมาปีพ.ศ.2543 แรงงานข้ามชาติส่วนหนึ่งได้รับสิทธิภายใต้โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค ในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี โดยหน่วยบริการได้ลงทะเบียนกลุ่มคนเหล่านี้ที่เคยได้รับสิทธิในโครงการสวัสดิการประชาชนด้านการรักษาพยาบาลมาแต่เดิม แต่ภายหลังปีพ.ศ.2543กลุ่มคนเหล่านี้กว่าสองแสนคนกลับถูกถอดชื่อจากผู้มีสิทธิในโครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า สาเหตุจากข้อจำกัดในพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติเรื่องบุคคลกลุ่มเป้าหมายต้องมีสัญชาติไทย

อย่างไรก็ตาม ความเคลื่อนไหวในด้านหลักประกันสุขภาพของแรงงานข้ามชาติในประเทศไทยก็ยังดำเนินมาต่อเนื่อง กล่าวคือ

ในปี พ.ศ. 2544 มีการตรวจและประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติอย่างเป็นระบบเป็นปีแรก และในปี พ.ศ. 2548เป็นต้นมามีการขยายขอบข่ายการตรวจและประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติไปยังผู้ติดตามและครอบครัวตามความสมัครใจโดยต้องตรวจสุขภาพ แต่มาในปีพ.ศ. 2550 รัฐไทยกลับมีนโยบายประกันสุขภาพเฉพาะแรงงานข้ามชาติเป็นหลัก แต่สำหรับผู้ติดตามและครอบครัวให้สถานบริการสุขภาพพิจารณาดำเนินการตามความเหมาะสม ดังนั้นการดำเนินการจึงขึ้นอยู่กับแต่ละโรงพยาบาล หรือสำนักงานสาธารณสุขแต่ละจังหวัดที่จะเปิดรับประกันสุขภาพผู้ติดตามและครอบครัวเนื่องจากมติคณะรัฐมนตรีไม่มีความชัดเจนในสิทธิอาศัยอยู่ของกลุ่มคนเหล่านี้ ต่อมาในปีพ.ศ. 2551 กลับมามีนโยบายประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติ ผู้ติดตาม และครอบครัว ทั้งที่ได้รับการผ่อนผันและไม่ได้รับการผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในประเทศไทย แต่การรับประกันหรือไม่ยังคงขึ้นอยู่กับหน่วยบริการสุขภาพเป็นหลัก

ในปีต่อๆมา นโยบายหลักประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติได้เกิดการเปลี่ยนแปลงอยู่บ่อยครั้ง กระทั่งปี พ.ศ. 2556 มีนโยบายประกันสุขภาพคนข้ามชาติทุกคนซึ่งครอบคลุมถึงผู้ติดตามและครอบครัวโดยสมัครใจ โดยมีการแยกอัตราค่าทำประกันสุขภาพเป็นคนข้ามชาติทั่วไป และเด็กอายุไม่เกิน 7 ปี และขยายชุดสิทธิประโยชน์ให้ครอบคลุมถึงการบริการ ARV แต่มีการเพิ่มอัตราค่าใช้จ่ายจากเดิม 1,900 บาท เป็น 2,800 บาท

หากพิจารณาตามแนวทางของการให้ประกันสุขภาพสำหรับคนข้ามชาติในประเทศไทยจะพบว่า ในระยะแรกๆ กระทรวงสาธารณสุขมีความพยายามที่จะขยายขอบข่ายการเข้าสู่ระบบประกันสุขภาพให้ครอบคลุมประชากรข้ามชาติให้มากที่สุดตามหลักการของสุขภาพถ้วนหน้า คือ แรงงาน ผู้ติดตาม และครอบครัว โดยไม่คำนึงถึงสถานะทางกฎหมาย แต่นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2552 เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและการบริหารจัดการภายในส่วนกลาง ทำให้กระทรวงสาธารณสุขมีแนวโน้มที่จะดำเนินงานด้านการประกันสุขภาพตามแนวทางของมติคณะรัฐมนตรี และคณะกรรมการบริหารแรงงานข้ามชาติหลบหนีเข้าเมือง (กบร.) เป็นหลัก กล่าวคือ รับผิดชอบประกันสุขภาพเฉพาะแรงงานข้ามชาติและบุตรที่อายุไม่เกิน 15 ปีเท่านั้น สำหรับแรงงานข้ามชาติตามมาตรา 9 ตามบันทึกข้อตกลงระหว่างประเทศที่พิสูจน์สัญชาติและได้รับหนังสือเดินทางชั่วคราว หรือที่นำเข้าจากประเทศต้นทางและมีหนังสือเดินทางกำหนดไว้ว่าให้แรงงานเข้าสู่ระบบประกันสังคม โดยมีการสมทบในรูปแบบเดียวกันกับการประกันสังคมของแรงงานไทยนั้น มีการจ่ายเงินสมทบจาก 3 ส่วนคือ รัฐ นายจ้าง และลูกจ้าง สำหรับแรงงานในกลุ่มที่ไม่เข้าข่ายประเภทอาชีพที่เข้าสู่ระบบประกันสังคมได้ เช่น แรงงานในภาคธุรกิจประมง แรงงานในภาคเกษตรกรรม ให้เข้าสู่ระบบประกันสุขภาพรายปีเช่นเดิม

อย่างไรก็ตาม นับตั้งแต่มีข้อบังคับให้แรงงานเข้าสู่ระบบประกันสังคมกลับพบว่าแรงงานข้ามชาติที่เข้าสู่ระบบประกันสังคมมีจำนวนค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับกลุ่มประกันสุขภาพภายใต้การดูแลของกระทรวงสาธารณสุข และต่อมาเมื่อมีแรงงานเข้าสู่ระบบพิสูจน์สัญชาติมากขึ้นในปี พ.ศ. 2554 พบปัญหาว่ามีนายจ้างจำนวนมากไม่ยื่นเรื่องลูกจ้างข้ามชาติต่อสำนักงานประกันสังคมเพื่อหลีกเลี่ยงการจ่ายสมทบ อีกทั้งแรงงานเองรู้สึกว่าต้องจ่ายเงินสมทบจำนวนมาก ซึ่งมากกว่าการจ่ายเพื่อซื้อประกันสุขภาพเพื่อให้ได้ประกันสุขภาพในแต่ละปี ทำให้หลายจังหวัดเกิดปัญหาแรงงานข้ามชาติไม่มีประกันสุขภาพใดๆ นอกจากนี้ การประกันสุขภาพในสิทธิประโยชน์ของสำนักงานประกันสังคมยังครอบคลุมเฉพาะการรักษาพยาบาล แต่ไม่ครอบคลุมบริการส่งเสริมสุขภาพและควบคุมโรคจึงกลายเป็นความไม่ครอบคลุมในการให้บริการด้านสุขภาพแก่แรงงานข้ามชาติในระบบประกันสังคม

ต่อมาใน ปี พ.ศ. 2556 ตามมติคณะรัฐมนตรีในวันที่ 15 มกราคม พ.ศ. 2556 อนุมัติให้กระทรวงสาธารณสุข เป็นหน่วยงานหลักในการดูแลทางด้านการแพทย์และสาธารณสุขแก่คนข้ามชาติทั้งหมดที่ไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคม โดยคนข้ามชาติกลุ่มนี้จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นเอง กระทรวงสาธารณสุขจึงได้ออกมาตรการและแนวทางการดำเนินงานตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพคนข้ามชาติ ปี 2556 ลงวันที่ 13 สิงหาคม ปี พ.ศ. 2556 โดยกระทรวงสาธารณสุขมีภารกิจในการดำเนินการตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพคนต่างด้าวสัญชาติพม่า ลาว และกัมพูชา ประกอบด้วยกิจกรรมการตรวจสุขภาพประจำปี การบริการด้านการรักษาพยาบาล การบริการสร้างเสริมสุขภาพ การควบคุมป้องกันโรคและการเฝ้าระวังโรค มีกลุ่มเป้าหมายเป็นคนต่างด้าวที่ประกอบด้วยคนต่างด้าวที่อยู่ในระบบประกันสังคม และคนต่างด้าวที่ไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคม เป็นกลุ่มคนต่างด้าวในกิจการประมง กิจการเกษตรและปศุสัตว์ กิจการก่อสร้าง กิจการต่อเนื่องประมงทะเล ผู้รับใช้ในบ้าน และกิจการอื่นๆ ที่จังหวัดเสนอตามที่จาเป็น และคณะกรรมการบริหารคนต่างด้าวหลบหนีเข้าเมืองเห็นชอบ ซึ่งผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีวันที่ 26 พฤษภาคม 2552 ตลอดจนครอบครัวและผู้ติดตาม มีการขยายชุดสิทธิประโยชน์ในการให้บริการ ARV แก่ผู้ป่วยข้ามชาติ รวมถึงขยายกลุ่มเป้าหมายเพื่อให้คนข้ามชาติทุกคนที่ไม่อยู่ในระบบประกันสังคมสามารถซื้อบัตรประกันสุขภาพได้ การประกันสุขภาพมีอายุคุ้มครอง 1 ปี หรือ 3 เดือน นับจากวันที่ซื้อประกันสุขภาพ มีอัตราค่าตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพแตกต่างกันระหว่าง (1) คนต่างด้าวที่รอเข้าระบบประกันสังคม 1,047 บาท (2)คนต่างด้าวที่ไม่ได้เข้าในระบบประกันสังคม และผู้ติดตาม 1,900 บาท (3) เด็กอายุไม่เกิน 15 ปี คนละ 365 บาท

ในส่วนของสถานพยาบาลที่ตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพให้ดำเนินการโดยสถานพยาบาลของรัฐ หรือสถานพยาบาลเอกชน โดยสถานพยาบาลเอกชนที่เข้าร่วมโครงการตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพคนข้ามชาติต้องเป็นสถานพยาบาลคู่สัญญาหลักที่เข้าร่วมโครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ สำหรับพื้นที่ในการดำเนินการโครงการให้เป็นไปตามเขตการแบ่งพื้นที่ตาม โครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ โดยในส่วนภูมิภาคให้สำนักงานสาธารณสุขจังหวัดเป็นผู้กำหนด สำหรับกรุงเทพมหานคร ให้กรมการแพทย์กำหนด ทั้งนี้ สำนักงานสาธารณสุขจังหวัดและกรมการแพทย์ อาจปรับเปลี่ยนได้ตามความเหมาะสม อย่างไรก็ตาม กรณีคนข้ามชาติที่ไม่ได้เข้าระบบประกันสังคม การปรับเพิ่มอัตราค่าประกันขึ้นอีก 900 บาทโดยไม่มีข้อบังคับในการซื้อประกันสุขภาพเช่นเดียวกับระบบประกันสังคมนั้น อาจก่อให้เกิดปัญหาให้คนข้ามชาติไม่สมัครใจซื้อบัตรประกันสุขภาพ ในขณะที่หน่วยบริการด้านสุขภาพต้องแบกรับค่าใช้จ่ายจากการให้บริการแก่ผู้ป่วยข้ามชาติที่ไม่มีหลักประกันสุขภาพใดๆ และไม่สามารถเก็บเงินจากผู้ป่วยได้

ปีพ.ศ. 2557 คนข้ามชาติทุกคนต้องมีหลักประกันสุขภาพ และต้องผ่านการตรวจสุขภาพและทำประกันสุขภาพตามที่กระทรวงสาธารณสุขกำหนด ส่วนการบริการด้านการรักษาพยาบาล การบริการสร้างเสริมสุขภาพและการควบคุมป้องกันโรคและการเฝ้าระวังโรค ให้เป็นไปตามแนวทางการดำเนินงานในปี 2556 และกระทรวงสาธารณสุขได้ประกาศแนวทางการตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพคนข้ามชาติขึ้นจำนวน 2 ฉบับ โดยให้กระทรวงมหาดไทย ร่วมกับกระทรวงแรงงาน กระทรวงสาธารณสุข สำนักงานตรวจคนเข้าเมือง และหน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง จัดทำทะเบียนประวัติ ออกบัตรประจำตัว และตรวจสุขภาพแรงงานข้ามชาติสัญชาติเมียนมาร์ ลาว กัมพูชา และออกมาตรการและแนวทางการดำเนินงานตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติ กระทรวงสาธารณสุข ปี 2557 ซึ่งต่อมาได้มีการปรับปรุงมาตรการและแนวทางการดำเนินงานดังกล่าวในปี 2558 ซึ่งจะกล่าวต่อไป รวมถึงให้มีการตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติเพิ่มเติมกรณีการได้รับใบอนุญาตอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราว

ในปีพ.ศ. 2558 จนถึงปัจจุบันมาตรการและแนวทางการดำเนินงานตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพคนข้ามชาติยังคงมีนโยบายให้คนข้ามชาติทุกคนต้องมีหลักประกันสุขภาพ และต้องผ่านการตรวจสุขภาพและทำประกันสุขภาพตามที่กระทรวงสาธารณสุขกำหนด โดยกระทรวงสาธารณสุขมีหน้าที่ในการตรวจสุขภาพประจำปี การบริการด้านการรักษาพยาบาล การบริการสร้างเสริมสุขภาพ การควบคุมป้องกันโรคและการเฝ้าระวังโรค มีกลุ่มเป้าหมายในการตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพประกอบด้วย กลุ่มคนข้ามชาติทั่วไป และกลุ่มเด็กข้ามชาติอายุไม่เกิน 7 ปีบริบูรณ์ ทั้งนี้ตามประกาศกระทรวงสาธารณสุขฯ ลงวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2558 ให้มีการตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติสัญชาติเมียนมาร์ ลาว กัมพูชา ทุกคนโดยยกเว้นการเก็บค่าบริการตรวจพัฒนาการตามวัยในบุตรคนข้ามชาติที่มีอายุไม่เกิน 7 ปีบริบูรณ์ มีอัตราค่าตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพ ดังนี้

แรงงานข้ามชาติรวมผู้ติดตามซึ่งอยู่ในประเทศไทยทุกคน บัตรราคา 2,100 บาท มีอายุคุ้มครอง 1 ปี (ประกอบด้วยค่าตรวจสุขภาพ 500 บาท ค่าประกันสุขภาพ 1,600 บาท)

แรงงานข้ามชาติรวมผู้ติดตามซึ่งอยู่ในประเทศไทยทุกคน บัตรราคา 1,400 บาท มีอายุคุ้มครอง 6 เดือน (ประกอบด้วยค่าตรวจสุขภาพ 500 บาท ค่าประกันสุขภาพ 900 บาท)

แรงงานข้ามชาติรวมผู้ติดตามซึ่งอยู่ในประเทศไทยทุกคน บัตรราคา 1,000 บาท มีอายุคุ้มครอง 3 เดือน (ประกอบด้วยค่าตรวจสุขภาพ 500 บาท ค่าประกันสุขภาพ 500 บาท)

เด็กอายุไม่เกิน 7 ปีบริบูรณ์ บัตรราคา 365 บาท มีอายุคุ้มครอง 1 ปี ไม่มีค่าตรวจสุขภาพ(ตรวจพัฒนาการตามวัย)

สำหรับแรงงานข้ามชาติและผู้ติดตามสัญชาติอื่นๆเป็นไปตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติเพิ่มเติม ทั้งนี้ การ

ตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพให้ดำเนินการโดยหน่วยบริการสังกัดกระทรวงสาธารณสุข โรงพยาบาลรัฐนอกสังกัดกระทรวงสาธารณสุข และสถานบริการอื่นที่เข้าร่วมโครงการ สำหรับพื้นที่ดำเนินการให้แบ่งพื้นที่โดยอ้างอิงจากพื้นที่รับผิดชอบของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ และมีแนวทางในการตรวจสุขภาพตามหลักเกณฑ์ที่ได้กำหนดไว้ ตลอดจนการควบคุมมาตรฐานการตรวจสุขภาพและการตรวจรักษาโรคที่ควบคุมให้ครบวงจร

เก็บความจาก

พงศธร พอกเพิ่มดี. (2554). การให้สิทธิ์ (คืนสิทธิ์) ขั้นพื้นฐานด้านสาธารณสุขให้แก่บุคคลที่มีปัญหาสถานะและสิทธิ์: ความสำเร็จอีกขั้นของระบบหลักประกันสุขภาพไทย. วารสารวิจัยระบบสาธารณสุข. ปีที่ 5 ฉบับที่1 ม.ค.-มี.ค. 2554.

ประกาศกระทรวงสาธารณสุขเรื่องการตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพคนต่างด้าวตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2556 ลงวันที่ 13 สิงหาคม ปี พ.ศ. 2556

มาตรการและแนวทางการดำเนินงานตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพแรงงานต่างด้าวกระทรวงสาธารณสุขปี 2557-2558