ยุบ'กองทุนการออมแห่งชาติ''บำนาญประชาชน'ต้องรอต่อไป?

"สกู๊ปแนวหน้า" ได้ติดตามเรื่องราวของ พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ.2554 (กอช.) มาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะข้อเรียกร้องจากประชาชน ให้กระทรวงการคลังรีบเปิดรับสมัครสมาชิก เนื่องจากยิ่งเป็นสมาชิกเร็วเท่าไร ช่วงเวลาในการออมก็จะยาวนานขึ้นเท่านั้น ผลก็คือยามเกษียณแล้วก็จะมีบำนาญในจำนวนที่เพียงพอต่อการดำรงชีพได้มากขึ้นไปด้วย ขณะที่ เจ้ากระทรวงอย่าง กิตติรัตน์ ณ ระนอง ให้เหตุผลในเวลานั้นว่า ต้องการศึกษาและแก้ไขให้เหมาะสมมากขึ้น

ล่าสุดไม่นานนี้ กระทรวงการคลังได้เสนอให้ประกาศ "ยกเลิก กอช." โดยให้นำหลักการของ กอช. ไปบรรจุอยู่ใน พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ. 2533 มาตรา 40  ด้วยเหตุผลว่า กอช. เป็นการทำงานซ้ำซ้อนกัน เนื่องจากสำนักงานประกันสังคมมีความพร้อมอยู่แล้วทั้งบุคลากร อาคารสำนักงาน ตลอดจน ฐานข้อมูลสารสนเทศต่างๆ จึงไม่จำเป็นต้องตั้งหน่วยงานที่มีหน้าที่คล้ายกันให้ต้องเบิกจ่ายงบประมาณเพิ่มเติมอีก

อีกด้านหนึ่ง สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ได้ออกหนังสือเลขที่ คปก.01/976  ว่าด้วยข้อสังเกตและข้อเสนอแนะถึงกรณีดังกล่าว รวมถึงการเปรียบเทียบระหว่าง กอช. กับ ทางเลือกที่ 3 ของกองทุนประกันสังคม มาตรา 40 ว่าแตกต่างกันอย่างไร ซึ่งเราขอหยิบยกบางประการที่เห็นได้ชัด และเกี่ยวข้องกับประชาชนโดยตรง มาให้ทุกท่านได้ลองเทียบกัน

ประการแรก..ว่าด้วยรูปแบบของการจ่ายเงิน กอช. นั้น สมาชิกมีสิทธิ์ ได้รับบำนาญ เมื่ออายุครบ 60 ปี หรือหากออมน้อยจนทำให้บำนาญที่คำนวณได้มีจำนวนน้อยกว่าเงินดำรงชีพ (จำนวนเงินดำรงชีพกำหนดในกฎกระทรวง) สมาชิกจะได้รับเงินดำรงชีพเป็นรายเดือน จนกว่าเงินในบัญชีจะหมดไป

ขณะที่ ประกันสังคม มาตรา 40 (ทางเลือกที่ 3) มีวิธีการจ่าย 2 แบบดังนี้ 1.รับเป็นบำนาญ เมื่อจ่ายเงินสมทบไม่น้อยกว่า 420 เดือน (35 ปี) โดยไม่จำเป็นต้องจ่ายติดต่อกันทุกเดือน กับ 2.รับเป็นบำเหน็จ เมื่อจ่ายเงินสมทบเป็นเวลาน้อยกว่า 420 เดือน

ในประเด็นดังกล่าว รศ.ดร.วรเวศม์ สุวรรณระดา อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้เคยตั้งข้อสังเกตไว้ก่อนหน้านี้แล้วว่า สวัสดิการยังชีพผู้สูงอายุ ควรจะออกมาในรูปแบบของ "บำนาญ" รายเดือนเท่านั้น โดยยกบทเรียนจากข้าราชการที่รับเงินเกษียณเป็นบำเหน็จก้อนเดียว มักจะตรงกับเวลาที่บุตรหลานเพิ่งสำเร็จการศึกษา ต้องการเงินทุนไปประกอบอาชีพ ดังนั้น เงินบำเหน็จก็จะหมดไปกับจุดนี้อย่างรวดเร็ว ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อตัวผู้สูงอายุเองแต่อย่างใด

 ประการที่สอง..ว่าด้วยการนำเงินไปลงทุน ทั้งของ กอช. และ ประกันสังคม มาตรา 40 (ทางเลือกที่ 3) มีความเหมือนกัน คือต้องลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงพอสมควร โดยของ กอช. ระบุในมาตรา 43 ว่าจะต้องลงทุนกับหลักทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงไม่ต่ำกว่าร้อยละ 60 ขณะที่ ประกันสังคม มาตรา 40 (ทางเลือกที่ 3) ระบุตามหลักเกณฑ์ของสำนักงานประกันสังคม ว่าจะต้องลงทุนกับหลักทรัพย์ที่มีความเสี่ยงไม่เกินร้อยละ 40 ของเงินกองทุน

แต่จุดที่ต่างกัน กอช. ระบุไว้ในมาตรา 44 ว่าจะต้อง มีการประกันรายได้ของสมาชิก ให้ได้รับผลตอบแทน ไม่น้อยไปกว่าอัตราดอกเบี้ยเงินฝากประจำประเภท 12 เดือนโดยเฉลี่ยของธนาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่ 5 แห่ง, ธนาคารออมสิน และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) แต่ประกันสังคม มาตรา 40 (ทางเลือกที่ 3) จะไม่มี การประกันรายได้ดังกล่าว

ประการที่สาม..ว่าด้วยคณะกรรมการบริหารกองทุน กรณีของ กอช. ในมาตรา 11 จะมาจากหลายฝ่าย ทั้งภาคราชการ ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงแรงงาน เลขาธิการสำนักงานประกันสังคม ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย และเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์

ภาคประชาชน ประกอบด้วยสมาชิกของกองทุนจำนวน 6 คน ผู้รับบำนาญ 1 คน และภาควิชาการ ประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิอีก 4 คนจาก 4 ด้าน คือด้านกฎหมาย ด้านบัญชี ด้านการเงินและการลงทุน และด้านสวัสดิการชุมชน ด้านละ 1 คน

ขณะที่ประกันสังคม มาตรา 40 (ทางเลือกที่ 3) ยึดหลัก "ไตรภาคี" ที่มาจากฝ่ายรัฐ นายจ้างและลูกจ้าง ซึ่งมีโครงสร้างที่เน้นแรงงานในระบบสถานประกอบการ (เช่นบริษัทหรือโรงงาน) ดังนั้น แม้ภายหลังจะเพิ่มในส่วนของแรงงานนอกระบบเข้าไป แต่ก็ไม่ได้เข้าไปมีส่วนร่วมในคณะกรรมการดังกล่าว ทำให้การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนไม่ครอบคลุม

นอกจาก 3 ประการข้างต้นที่กล่าวมาแล้ว ข้อสังเกตอีกประการหนึ่ง คือ พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 ระบุไว้ใน มาตรา 4  ว่าด้วยประชากรบางกลุ่มที่ไม่ได้รับการคุ้มครอง ประกอบด้วย (1) ข้าราชการ ลูกจ้างประจำ ลูกจ้างชั่วคราวรายวัน และลูกจ้างชั่วคราวรายชั่วโมง ของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น ยกเว้นลูกจ้างชั่วคราวรายเดือน

(2) ลูกจ้างของรัฐบาลต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ (3) ลูกจ้างของนายจ้างที่มีสำนักงานในประเทศ และไปประจำทำงานในต่างประเทศ (4) ครูหรือครูใหญ่ของโรงเรียนเอกชนตามกฎหมายว่าด้วยโรงเรียนเอกชน (5) นักเรียน นักเรียนพยาบาล นิสิตหรือนักศึกษา หรือแพทย์ฝึกหัด ซึ่งเป็นลูกจ้างของโรงเรียน มหาวิทยาลัย หรือโรงพยาบาล และ (6) กิจการหรือลูกจ้างอื่นตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา

ซึ่งอาจทำให้ลูกจ้างบางกลุ่มไม่มีสิทธิ์เป็นผู้ประกันตน ในกองทุนประกันสังคม นอกจากนี้ กฎหมายการจัดตั้งหน่วยงาน ของรัฐบางประเภท เช่น องค์การมหาชน เป็นต้น มักจะยกเว้นกิจการของสำนักงานของหน่วยงานนั้นๆ ไม่อยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายว่าด้วยประกันสังคม อันอาจทำให้ไม่ได้ รับสิทธิ์ให้ออมเงินชราภาพ ตามมาตรา 40 (ทางเลือกที่ 3)

ดังนั้นโดยสรุปแล้ว คปก. มีความเห็นว่า รัฐบาลควรเร่งรัดการดำเนินการตาม พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 ซึ่งประกาศใช้ไปก่อนหน้าแล้ว เพื่อให้ประโยชน์เกิดขึ้น ทั้งกับต่อบุคคลและต่อการที่ประเทศจะมีเงินออมเพื่อเพิ่มเติมความเข้มแข็งให้กับการคลังของประเทศ แทนที่จะออกกฎหมายมาเพื่อยุบเลิกกองทุนดังกล่าว

อีกทั้ง พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ.2554 นั้นออกตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 84 (4) ที่รัฐต้องจัดให้มีการออมเพื่อการดำรงชีพในยามชราแก่ประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างทั่วถึง และได้มีการดำเนินการตั้งแต่การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน จนกระทั่งร่างกฎหมายได้ผ่านไปยังรัฐสภาและได้รับความเห็นชอบให้ประกาศเป็นกฎหมายในที่สุด

ดังนั้นจึงไม่มีความจำเป็นที่มีความชอบธรรมในการ ยุบเลิก และการเสนอให้ไปเป็นทางเลือกที่ 3 ในมาตรา 40 ของ พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ. 2533 นั้น อาจขัดต่อเจตจำนง ดังกล่าวของฝ่ายนิติบัญญัติ และหลักการของกระบวนการ ตรากฎหมายและการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางและมีระยะเวลาเพียงพอ รวมทั้งยังมีผลกระทบในการลดทอนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในเชิงการบริหารเงินกองทุน

ล่าสุดเครือข่ายบำนาญภาคประชาชน โดยผู้ฟ้องคดี 29 รายได้ยื่นฟ้อง น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี, นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง รมว.คลัง และ นายสมชัย สัจจพงษ์ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ต่อศาลปกครอง เมื่อวันที่ 29 ก.ค. 2556 ที่ผ่านมา เพื่อขอให้ศาลมีคำสั่ง ดำเนินการบังคับใช้ พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 และให้มีการออกกฎกระทรวง ประกาศต่างๆ และดำเนินการให้มีการรับสมัครสมาชิกกองทุนฯ อย่างเร่งด่วน ซึ่งคำตัดสิน น่าจะออกมาในเร็วๆ นี้

แต่สิ่งที่ต้องตั้งข้อสงสัย เหตุใดรัฐบาลถึงพยายามยุบเลิกกฎหมายดังกล่าว ทั้งที่มีผู้ท้วงติงแล้วว่าร่างฉบับใหม่ของรัฐบาลอาจไม่ครอบคลุมสิทธิของประชาชนทุกกลุ่มอย่างทั่วถึง

ที่มา: หนังสือพิมพ์แนวหน้า  วันที่ 2 กันยายน 2556