เปิดผลงานวิชาการ ‘ปลัดแรงงาน’ ต่างด้าวควรได้สิทธิประกันสังคมแค่ไหน?

Hfocus -ภาวะสังคมผู้สูงอายุ ทำให้ไทยมีความจำเป็นต้องพึ่งพาแรงงานต่างด้าวในการขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจ เพื่อทดแทนกำลังแรงงานในประเทศที่ลดน้อยลงตามอัตราการเกิดของประชากร โดยเฉพาะงานระดับล่าง หรือที่เรียกว่า งาน 3D ซึ่งมาจาก Dirty งานสกปรก, Difficult งานยาก, และ Dangerous งานอันตราย ที่มีความต้องการแรงงานต่างด้าวมากเป็นพิเศษ เนื่องจากคนไทยไม่นิยมทำงานประเภทนี้อีกต่อไปแล้ว

ข้อมูลของกรมการจัดหางาน ณ เดือน พ.ค. 2556 ระบุว่า ปัจจุบันมีแรงงานต่างด้าวถูกกฎหมาย 1,074,357 คน เป็นแรงงาน 3 สัญชาติ คือ พม่า ลาว และ กัมพูชา 843,231 คน แรงงานนำเข้าตาม MOU แบบรัฐต่อรัฐ อีก 118,183 คน แรงงานทั่วไป 81,680 คน และแรงงานที่เข้ามาตามการส่งเสริมการลงทุน BOI อีก 30,280 คน

นอกจากนี้ ยังมีแรงงานเข้าเมืองผิดกฎหมายอีก 189,947 คน แบ่งเป็น พม่า 63,768 คน ลาว 39,704 คน กัมพูชา 64,409 คน และชนกลุ่มน้อยอีก 22,066 คน

ขณะเดียวกัน ประเทศไทยยังมีแนวโน้มที่ต้องนำเข้าแรงงานต่างด้าวเพิ่มอีกมาก ทั้งความต้องการจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจตามปกติ และความต้องการที่มาจากการลงทุนภาครัฐ อาทิ โครงการบริหารจัดการระบบน้ำ 3.5 แสนล้าน และโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานประเทศอีก 2 ล้านล้านบาท หรือเร็วๆนี้ กระทรวงแรงงานก็ยังเตรียมจัดทำร่าง MOU นำเข้าแรงงานบังคลาเทศเข้ามาอีก 5 หมื่นคน เป็นต้น

การที่แรงงานต่างด้าวในไทยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆและส่วนใหญ่เป็นแรงงานระดับล่าง ทำให้รัฐต้องมีการจัดระบบสวัสดิการที่เหมาะสม สอดคล้องกับลักษณะการเคลื่อนย้ายประชากร มีมาตราฐานที่นานาประเทศยอมรับ โดยปัจจุบันไทยมีระบบดูแลสวัสดิการแรงงานต่างด้าว 2 ลักษณะ คือการซื้อประกันสุขภาพสำหรับแรงงานที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย และการเข้าเป็นผู้ประกันตนมาตรา 33 สำหรับแรงงานเข้าเมืองถูกกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม สิทธิประโยชน์ตามมาตรา 33 ก็ยังไม่สอดคล้องกับลักษณะการเคลื่อนย้ายของแรงงานต่างด้าว เช่น การจ่ายเงินชดเชยว่างงานจะได้รับใน 30 วัน ขณะที่แรงงานต่างด้าวเมื่อออกจากงานแล้ว ต้องออกนอกประเทศภายใน 7 วันตามกฎหมายคนเข้าเมือง เป็นต้น

ระบบประกันสังคมจึงจำเป็นต้องมีการปรับปรุงให้สอดรับกับแนวโน้มประชากรแรงงานที่เปลี่ยนไป ซึ่งนอกจากให้ความสำคัญกับแรงงานในประเทศแล้ว ยังต้องเพิ่มการดูแลแรงงานต่างด้าวให้เหมาะสมยิ่งขึ้น

แต่คำถามคือสวัสดิการที่ดีที่เหมาะสมนั้น แบบไหนถึงจะเรียกว่าดี?

เร็วๆนี้ นพ.สมเกียรติ ฉายะศรีวงศ์ ปลัดกระทรวงแรงงาน ได้จัดทำเอกสารวิชาการ เรื่อง “แรงงานข้ามชาติ...ควรได้รับความคุ้มครองสิทธิประกันสังคมแค่ไหน” โดยเป็นงานวิชาการในหลักสูตรนักบริหารการยุติธรรมทางปกครองระดับสูง รุ่นที่ 4 ประจำปี 2556 และถูกสำนักงานประกันสังคม (สปส.) นำไปศึกษาความเป็นไปได้ที่จะพัฒนาการประกันสังคมสำหรับแรงงานต่างด้าวในอนาคต

งานศึกษาของปลัดกระทรวงแรงงาน แยกกลุ่มแรงงานต่างด้าวเป็น 3 กลุ่มคือ 1.แรงงานต่างด้าวที่เข้าเมืองถูกกฎหมาย ประกอบด้วยแรงงานที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติจากรัฐบาลลาว พม่า และกัมพูชา แรงงานที่ผ่าน MOU ระหว่างประเทศ และแรงงานต่างด้าวตามมาตรา 9, 12 และ 14 ของพ.ร.บ.การทำงานของคนต่างด้าว 2551

2.แรงงานต่างด้าวที่เข้าเมืองมาโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย แต่ได้รับการผ่อนผันให้อยู่ในประเทศตาม พ.ร.บ.คนเข้าเมือง 2521 และได้รับอนุญาตให้ทำงานตามพ.ร.บ.การทำงานของคนต่างด้าว 2551 และ 3.แรงงานต่างด้าวที่เข้าเมืองไม่ถูกต้องตามกฎหมาย และหลบซ่อนไม่แสดงตัวเพื่อขอรับการผ่อนผัน หรือที่เรียกว่าแรงงานต่างด้าวใต้ดิน

นพ.สมเกียรติ ได้วิเคราะห์การคุ้มครองแรงงานต่างด้าวในบริบทของกฎหมาย 2 ฉบับ คือ 1.พ.ร.บ.เงินทดแทน 2537 (การชดเชยการเจ็บป่วยในขณะทำงาน) และ 2.พ.ร.บ.ประกันสังคม 2533 (การชดเชยค่าเจ็บป่วยนอกเวลางาน และสวัสดิการอื่นๆในชีวิต)

ในส่วนของ พ.ร.บ.เงินทดแทน 2537 นั้น ได้กำหนดให้มีการออกประกาศเรื่องประเภท ขนาดของกิจการและท้องที่ที่นายจ้างต้องจ่ายสมทบ ซึ่งนายจ้างที่มีลูกจ้างตั้งแต่ 1 คนขึ้นไป มีหน้าที่ต้องยื่นแบบลงทะเบียนจ่ายเงินสมทบและแบบรายการแสดงรายชื่อลูกจ้างต่อ สปส. ยกเว้น นายจ้างในกิจการเพาะปลูก ประมง ป่าไม้และเลี้ยงสัตว์ ซึ่งไม่ได้ใช้ลูกจ้างตลอดทั้งปี นอกจากนี้ยังมีนายจ้างที่เป็นบุคคลธรรมดา และนายจ้างที่ประกอบกิจการค้าเร่ แผงลอย นายจ้างกลุ่มนี้ไม่มีหน้าที่ยื่นแบบลงทะเบียนจ่ายเงินสมทบและแบบรายการแสดงรายชื่อลูกจ้างต่อ สปส. แต่ยังมีหน้าที่จ่ายเงินทดแทนให้แก่ลูกจ้างที่เจ็บป่วยจากการทำงาน

ดังนั้นจะเห็นได้ว่า ไม่ว่านายจ้างจะลงทะเบียนหรือไม่ลงทะเบียนกับสปส.ก็ตาม ก็ยังอยู่ใต้กฎหมายเงินทดแทน ต่างกันตรงที่เวลามีลูกจ้างเจ็บป่วยจากการทำงาน ลูกจ้างที่ทำงานกับนายจ้างที่ลงทะเบียนแล้ว จะได้รับเงินชดเชยจากกองทุนเงินทดแทน ส่วนลูกจ้างที่ทำงานกับนายจ้างที่ไม่ได้ลงทะเบียน นายจ้างจะเป็นผู้จ่ายเงินทดแทนโดยตรง

ด้วยเหตุนี้ แรงงานต่างด้าวที่เข้าเมืองมาโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย แต่ได้รับการผ่อนผันให้อยู่ในประเทศ (กลุ่มที่ 2) ก็มีสิทธิเช่นเดียวกับแรงงานไทย มีลักษณะการปฏิบัติเช่นเดียวกับลูกจ้างที่ทำงานกับนายจ้างซึ่งมิได้ลงทะเบียนจ่ายเงินสมทบกับสปส. และแม้แรงงานกลุ่มนี้จะยังไม่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติจากประเทศต้นทาง ทำให้สปส.ไม่สามารถรับขึ้นทะเบียนตาม พ.ร.บ.เงินทดแทน และ พ.ร.บ.ประกันสังคมได้ จนดูเหมือนว่าละเมิดอนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศฉบับที่ 19 ว่าด้วยการปฏิบัติที่เท่าเทียมในเรื่องค่าทดแทน

ปลัดกระทรวงแรงงาน มีความเห็นว่า ในระหว่างที่ยังไม่มีการปรับปรุงกฎหมายประกันสังคม ควรให้แรงงานกลุ่มนี้ขึ้นทะเบียนทั้ง พ.ร.บ.ประกันสังคม และ พ.ร.บ.เงินทดแทนไปก่อน เพราะรัฐได้จัดทำฐานข้อมูลส่วนบุคคลไว้แล้ว สามารถนำมาใช้จัดทำฐานข้อมูลของ สปส. เพื่อเก็บเงินสมทบและจ่ายสิทธิประโยชน์ ตลอดจนเงินทดแทนต่างๆได้ตามปกติ

อย่างไรก็ตาม ในส่วนของแรงงานต่างด้าวใต้ดิน (กลุ่มที่ 3) มีปัญหาเรื่องสถานะตัวบุคคลและไม่มีโอกาสขึ้นทะเบียนเข้าสู่ระบบกฎหมายใดๆ แต่กระนั้นยังมีสิทธิได้รับความคุ้มครองตามอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติทุกรูปแบบ 2512 ดังนั้น หากมีการร้องขอหรือเจ้าหน้าที่สปส.ทราบถึงการประสบอันตรายหรือบาดเจ็บในงานของแรงงานกลุ่มนี้ นายจ้างก็ยังต้องดำเนินการรักษาสิทธิแก่แรงงานกลุ่มนี้อยู่ดี

ขณะเดียวกัน ในส่วนของ พ.ร.บ.ประกันสังคม 2533 ปลัดกระทรวงแรงงานมีความเห็นว่า ควรทบทวนกฎหมายฉบับนี้ ให้มีสภาพใช้บังคับภายใน กับกลุ่มแรงงานไทย และตรากฎหมายประกันสังคมใช้เฉพาะกับแรงงานต่างด้าวแยกออกมาต่างหาก

นพ.สมเกียรติ ให้เหตุผลว่า กฎหมายประกันสังคมมีสภาพบังคับใช้ทั้งแรงงานต่างด้าวที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติ(กลุ่มที่ 1) และแรงงานไทย โดยมีสิทธิประโยชน์ทั้งหมด 7 อย่างคือ กรณีเจ็บป่วยนอกเวลางาน กรณีทุพพลภาพ กรณีตายอันไม่เนื่องมาจากการทำงาน กรณีคลอดบุตร กรณีสงเคราะห์บุตร กรณีชราภาพ และกรณีว่างงาน ซึ่งในทางปฏิบัติยังมีคำถามเรื่องความเหมาะสม ว่าสมควรได้รับสิทธิประโยชน์ทุกกรณีหรือไม่

ตัวอย่างเช่น กรณีว่างงาน แรงงานกลุ่มนี้ไม่สามารถใช้สิทธิได้ เนื่องจากเมื่อออกจากงานแล้วต้องเดินทางกลับประเทศต้นทางภายใน 7 วัน หรือกรณีชราภาพ จะได้รับเงินบำนาญเมื่ออายุ 55 ปี แต่แรงงานกลุ่มนี้ทำงานแค่ 4 ปีก็ต้องกลับประเทศ โดยที่อายุยังไม่ครบเงื่อนไขการรับบำนาญ เป็นต้น

นอกจากนี้ ยังมีคำถามว่าการที่รัฐนำเงินภาษีประเทศ มาร่วมจ่ายสมทบให้แก่แรงงานต่างด้าว (กฎหมายกำหนดให้รัฐร่วมจ่ายสมทบผู้ประกันตนมาตรา 33 เป็นจำนวน 2.5% ของรายได้ลูกจ้าง) เป็นเรื่องเหมาะสมเพียงไรอีกด้วย

ปลัดกระทรวงแรงงาน ให้ความเห็นว่า ควรมีการตรากฎหมายประกันสังคมเฉพาะแรงงานต่างด้าวขึ้นมาใหม่ และมีข้อเสนอสิทธิประโยชน์ที่ควรได้รับการคุ้มครอง ประกอบด้วย

1.กรณีเจ็บป่วยนอกงาน รวมทั้งเงินทดแทนการขาดรายได้ระหว่างหยุดงาน

2.กรณีคลอดบุตร เฉพาะการทำคลอดเพื่อมนุษยธรรมและจรรยาบรรณแพทย์ แต่ให้ยกเว้นการจ่ายเงินทดแทนการขาดรายได้ เพื่อส่งเสริมให้แรงงานต่างด้าวเห็นความสำคัญของการคุมกำเนิด

3.กรณีทุพพลภาพ ได้รับสิทธิเช่นเดียวกับแรงงานไทย รวมทั้งค่าใช้จ่ายในการเดินทางกลับประเทศ

4.กรณีเสียชีวิต ได้รับสิทธิเท่าแรงงานไทย

5.กรณีชราภาพ เปลี่ยนวิธีการจ่ายในรูปของบำเหน็จแทนจ่ายบำนาญ เพื่อความสะดวกของแรงงานต่างด้าวในการใช้สิทธิเมื่อต้องเดินทางกลับประเทศ และเพื่อความมั่นคงของกองทุนในระยะยาวด้วย

6.กรณีว่างงาน ไม่ควรให้ความคุ้มครองแก่แรงงานต่างด้าว เนื่องจากเป็นผู้เข้ามาทำงานด้วยความสมัครใจเอง เมื่อพ้นสภาพการทำงานจึงต้องออกจากประเทศภายใน 7 วันตามกฎหมายคนเข้าเมือง

7.กรณีสงเคราะห์บุตร ควรได้รับการจัดบริการด้านสาธารณสุข การศึกษาและการดูแลชั่วคราวระหว่างที่พ่อแม่ได้รับอนุญาตให้ทำงานในประเทศ โดยตัวแรงงานต่างด้าวต้องมีส่วนร่วมในการจัดบริการของรัฐด้วย