ว่าด้วยเรื่องบำเหน็จบำนาญ ‘ออมเพื่อชราภาพ-รับบำนาญ’ ต้องง่ายและสะดวก

ในขณะนี้มีกฎหมายสำคัญ 2 ฉบับที่เกี่ยวข้องกับบำเหน็จบำนาญของคนไทย เป็นกฎหมายที่กระทบคนไทยทุกคนเลยก็ว่าได้ โดยเฉพาะคนที่ยังไม่ถึงแก่วัยชรา และคาดว่าตนเองจะมีชีพอยู่รอดไปถึงยามชราภาพ ซึ่งมักเป็นช่วงเวลาที่มีค่าใช้จ่ายมากกว่ารายได้ การมีบำเหน็จบำนาญที่เพียงพอกับค่าใช้จ่ายถือเป็นสิ่งที่สำคัญมาก

กฎหมายฉบับแรกเป็นพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ. ... โดยหลักการและเหตุผล คือ เรามีระบบบำเหน็จบำนาญที่กำกับดูแลโดยหน่วยงานภาครัฐหลายหน่วยงาน แต่ละหน่วยงานก็ดูแลประชาชนคนละกลุ่มอาชีพ เช่น อาชีพข้าราชการ ลูกจ้างเอกชน แรงงานนอกระบบ แต่ละกลุ่มอาชีพต่างก็ได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐที่แตกต่างกัน ในที่สุด เมื่อถึงเวลาชราภาพ ประชาชนหลากหลายกลุ่มอาชีพเหล่านี้ก็มีความมั่นคงทางการเงินที่แตกต่างกันมาก นอกจากนี้ การเปลี่ยนอาชีพของคนวัยทำงาน ก็ติดข้อจำกัดว่าต้องไปเริ่มต้นออมกับระบบใหม่และหน่วยงานใหม่ ทรัพย์สมบัติที่เคยออมไว้กับระบบเดิมก็อาจจะไม่สามารถนำติดตัวมาด้วยได้ การมีคณะกรรมการนโยบายบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ จะช่วยให้เกิดการดูแลความมั่นคงทางการเงินของประชาชนเมื่อเข้าสู่วัยชราในภาพรวม มีความครอบคลุมและเป็นธรรม โดยจะมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ นับว่าได้ว่าพระราชบัญญัตินี้ได้เล็งเห็นประโยชน์ที่จะตกแก่ประชาชนทุกคนและทุกกลุ่มเป็นหลัก

กฎหมายอีกฉบับที่สำคัญไม่แพ้กันคือ พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ. ... หรือ กบช. เรียกได้ว่ากฎหมาย กบช.นี้เราเคยได้ยินมาตั้งแต่รัฐบาลชุดปี พ.ศ. 2544 แต่ฉบับนี้ก็มีความแตกต่างกับฉบับเดิมอย่างมากมาย

หลักการสำคัญของพระราชบัญญัติ กบช. คือ ประชาชนวัยแรงงาน (โดยเฉพาะลูกจ้าง) มีการออมไม่เพียงพอกับการใช้จ่ายกับช่วงวัยชราภาพ เพื่อป้องกันปัญหาความยากจนของคนสูงอายุที่จะเป็นปัญหาใหญ่ในอนาคต จึงเสนอให้มีการบังคับออม โดยที่นายจ้างและลูกจ้างต้องสมทบเงินเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ

พ.ร.บ.นี้ได้บังคับใช้แก่สถานประกอบการขนาดใหญ่ 100 คนขึ้นไป (รวมถึงมหาวิทยาลัยของรัฐ และสถานประกอบการอื่นที่กำหนดในกฎหมาย) ในปีที่ 1 แล้วขยายไปยังสถานประกอบการขนาด 10 คนในปีที่ 4 และสุดท้ายขยายไปยังสถานประกอบการตั้งแต่ 1 คนขึ้นไปในปีที่ 6

กล่าวได้ว่าหลังจากปีที่ 6 แล้วลูกจ้างทุกคนจะได้ออมเงินร้อยละ 7 ของค่าจ้างเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ และอีกร้อยละ 3 เข้ากองทุนประกันสังคม ลูกจ้างเอกชนจำนวนหนึ่งก็สมทบเงินเข้ากองทุนสำรองเลี้ยงชีพด้วย

หลักการของพระราชบัญญัติ กบช. เป็นหลักการที่ดี มีเจตนาที่จะป้องกันปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคมให้แก่ผู้สูงอายุ แต่แนวทางปฏิบัติกลับไม่เป็นมิตรแก่ลูกจ้าง อย่างน้อย 2 ประการ

ประการแรก เหตุใดลูกจ้างต้องมีทั้งกองทุนประกันสังคมและกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติมาจัดการเรื่องบำเหน็จบำนาญของลูกจ้าง (แต่ข้าราชการมีกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการอย่างเดียว) เงินของลูกจ้างไม่จำเป็นต้องเสียไปมากมายกับการบริหารจัดการกองทุน 2 กองทุน ถ้าเรามีแค่กองทุนเดียวมันน่าจะมีประสิทธิภาพมากกว่า

การมีกองทุนเดียวทำได้ 2 ทางเลือก คือ ทางเลือกแรกมีกองทุนประกันสังคมอย่างเดียว แล้วให้เก็บเงินสมทบและจ่ายบำเหน็จบำนาญตามแบบที่ กบช.จะทำ

กับทางเลือกที่สอง ให้มีกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติอย่างเดียว โดยโอนเงินจากกองทุนประกันสังคมในส่วนบำนาญชราภาพมาไว้ที่กองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติทั้งหมด (ประมาณ 1.6 ล้านล้านบาท) แล้วเพิ่มเติม พ.ร.บ. ให้ กบช.ดำเนินการด้านบำเหน็จบำนาญของลูกจ้างแทนสำนักงานประกันสังคมด้วย

ทางเลือกที่สอง เป็นทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด ถ้าเรายึดถือประโยชน์ของลูกจ้างเป็นหลัก

บำเหน็จบำนาญเรียกว่าเป็นผลประโยชน์ระยะยาวของประชาชน การบริหารจัดการไม่ควรไปรวมกับประโยชน์ระยะสั้น เช่น เจ็บป่วย คลอดบุตร หรือว่างงาน การบริหารจัดการประโยชน์ระยะสั้นและยาวต้องการความรู้ความสามารถที่แตกต่างกัน เรื่องบำเหน็จบำนาญควรได้รับการกำกับดูแลจากกระทรวงการคลัง มากกว่าที่จะเป็นกระทรวงแรงงาน

การแก้ไข ร่างพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ เพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ลูกจ้างก็อยู่ในวิสัยที่ทำได้ โดยเพิ่ม มาตรา 8 ให้กองทุนมีทรัพย์สินที่เป็นเงินสมทบเพื่อการชราภาพจากกองทุนประกันสังคม และให้เพิ่มมาตราเกี่ยวกับการจ่ายเงินบำนาญตลอดชีพ ดังที่เคยประกาศใช้กับกองทุนประกันสังคมอยู่ก่อนแล้ว ซึ่งส่วนนี้ถือว่าเป็นบำนาญพื้นฐานที่ลูกจ้างทุกคนจะได้รับ

ดังนั้น เมื่อถึงเวลาเกษียณอายุ ลูกจ้างก็จะได้รับบำนาญจากแหล่งเดียวคือ จากกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ ผู้สูงอายุไม่ต้องเสียเงินเสียเวลาไปติดต่อขอรับเงินจากหลายกองทุน การเดินทางในวัยสูงอายุมีความยากลำบาก หู ตา ก็ไม่ค่อยดี เรื่องง่ายๆ ก็เวียนศีรษะได้ ถ้ายากเกินไปก็มีโอกาสที่จะได้รับเงินตกหล่นไปจากระบบได้ ถ้าเจ็บป่วยมีโรคเรื้อรังเดินทางไม่ไหวก็ดูเหมือนจะไปกันใหญ่

ประการที่สอง ร่างพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ นี้สามารถปรับปรุงให้เป็นมิตรแก่ประชาชนได้ดีขึ้น ถ้าให้สามารถมีการโอนย้ายเงินระหว่างกองทุนบำเหน็จบำนาญอื่นๆ ได้ เช่น กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนการออมแห่งชาติ และกองทุนเพื่อบำเหน็จบำนาญอื่นๆ

หลักคิดคือ ประชาชนสามารถเปลี่ยนอาชีพเมื่อตนปรารถนาได้ แต่การออมเพื่อการชราภาพ กลับไม่สามารถตามเจ้าของไปได้เมื่อเปลี่ยนอาชีพ ต้องคงไว้ที่กองทุนเดิม และทำให้ต้องไปเริ่มต้นออมใหม่กับกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งใหม่ ในที่สุดก็อาจเสียประโยชน์ที่พึงได้จากการออมของตน สร้างปัญหาในการติดต่อเพื่อขอรับเงินในยามเกษียณ เป็นความเสียหายที่ตกแก่ประชาชนทั้งๆ ที่มิได้กระทำผิดใดๆ เลย เป็นเด็กดีอดออมมาตลอด แต่ถึงเวลาจะได้ประโยชน์กลับต้องใช้ความพยายามอย่างมาก

เราควรทำให้การออมเพื่อการชราภาพนั้นง่าย (ไม่ต้องใช้ความพยายาม) ในขณะเดียวกันตอนจะรับบำนาญก็ต้องง่าย สะดวก รวดเร็วด้วยเช่นกัน

ผู้เขียน : รศ.ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่นและที่ปรึกษาสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)