ใบสั่งยาที่ถูกต้อง : ธุรกิจร้านขายยาออสเตรเลียจำเป็นต้องปฏิรูปครั้งใหญ่

กฎระเบียบเกี่ยวกับการเป็นเจ้าของและสถานที่ตั้งของร้านขายยา ทำให้มั่นใจได้ว่า ธุรกิจร้านขายยาของออสเตรเลียจะได้รับการปกป้องจากการแข่งขันด้านราคาและการคุกคามจากแหล่งเงินทุนขนาดใหญ่ ภาพประกอบโดย  Anders/Flickr, CC BY-NC

เดอะคอนเวอร์เซชั่น : จากรายงานทบทวนนโยบายส่งเสริมการแข่งขันทางการค้าของรัฐบาลออสเตรเลีย หรือ Harper Competition Policy Review ซึ่งได้รับการเผยแพร่เมื่อไม่นานมานี้ ได้มีการเสนอแนะให้มีการปฏิรูปที่สำคัญในหลายๆ ด้าน ทั้งนี้ ข้อเสนอให้ยกเลิกระเบียบข้อบังคับที่จำกัดการแข่งขันในภาคธุรกิจร้านยาชุมชน คือหนึ่งในข้อเสนอแนะที่ได้รับการกล่าวถึง แต่การจะดำเนินงานตามข้อเสนอดังกล่าวจำเป็นจะต้องอาศัยนักการเมืองที่กล้าเผชิญหน้ากับความท้าทายและกระแสคัดค้านที่จะเกิดขึ้นอย่างแน่นอน

การเปลี่ยนแปลงใดๆ ก็ตามในการดำเนินงานของธุรกิจร้านขายยา ล้วนเกี่ยวข้องกับกลุ่มองค์กรที่มีอำนาจสูงสุด ซึ่งคุณอาจจะไม่เคยรู้จักมาก่อน นั่นก็คือ “สมาคมร้านยาของประเทศออสเตรเลีย” หรือ  The Pharmacy Guild of Australia ซึ่งเป็นตัวแทนของร้านยาทั่วประเทศในการต่อรองกับรัฐบาล และยังเป็นกลุ่มองค์กรที่มีอิทธิพลรวมทั้งมีความสำคัญอย่างมากในประเทศออสเตรเลีย

ระบบการค้าแบบผูกขาด

ในปัจจุบัน  ร้านขายยาในออสเตรเลียจะได้รับความคุ้มครองจากการแข่งขันตามกฏระเบียบข้อบังคับของรัฐบาลสหพันธรัฐ 2 ข้อ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงการให้บริการทางเภสัชกรรมชุมชน (The Community Pharmacy Agreement) ซึ่งทางรัฐบาลและสมาคมร้านขายยาออสเตรเลียจะร่วมกันพิจารณากำหนดข้อตกลงและเจรจาต่อรองเรื่องเงินสนับสนุนกันใหม่ทุกๆ 5 ปี โดยที่ข้อกำหนดต่างๆ มักจะมาจากทางฝั่งผู้ประกอบการเสียเป็นส่วนใหญ่ ตั้งแต่เรื่องการจ่ายค่าตอบแทนในการบริหารจัดการยาที่รัฐบาลให้การอุดหนุน ไปจนถึงเรื่องกฎระเบียบเกี่ยวกับการเป็นเจ้าของและสถานที่ตั้งของร้านขายยา

ทั้งนี้ จากกฎระเบียบว่าด้วยเรื่องการเป็นเจ้าของร้านยา (The ownership rules) ซึ่งไม่อนุญาตให้ผู้ที่ไม่ใช่เภสัชกรมาเปิดร้านหรือเป็นเจ้าของร้านขายยาโดยเด็ดขาด กฎระเบียบข้อนี้คือมาตรการที่มีประสิทธิภาพในการกีดกันซูเปอร์มาร์เก็ตหรือเครือข่ายร้านขายยาข้ามชาติ อย่างเช่น  ร้านบูทส์ของประเทศอังกฤษ ไม่ให้เข้ามาเปิดร้านขายยาในประเทศออสเตรเลีย

ส่วนกฎระเบียบเรื่องสถานที่ตั้ง (The location rules) ก็ถูกนำมาใช้นานแล้ว โดยเป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงเกี่ยวกับร้านขายยาฉบับแรกที่จัดทำขึ้นตั้งแต่ในช่วงคริสต์ทศวรรษ 1990 (พ.ศ. 2533) เพื่อป้องกันไม่ให้มีการเปิดร้านขายยาใหม่ภายในระยะ 1.5 กิโลเมตรของร้านขายยาที่เปิดดำเนินการอยู่ก่อนหน้า

ข้อกำหนดที่เกี่ยวกับการเป็นเจ้าของและสถานที่ตั้งเหล่านี้ คือมาตรการที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันนักลงทุนหน้าใหม่ที่อาจจะเข้ามาทำสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า การผูกขาดตลาด ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อเจ้าของร้านยาที่เปิดดำเนินงานอยู่ก่อน ทั้งนี้  ระบบการค้าแบบผูกขาด แสดงให้เห็นถึงผลกำไรซึ่งอุตสาหกรรมนี้ได้รับจากกฎระเบียบทางการเมืองที่บังคับใช้เพื่อจำกัดการแข่งขัน

การเพิ่มขึ้นของจำนวนเงินอุดหนุนที่รัฐจ่ายให้แก่ร้านขายยา ในปัจจุบันรัฐบาลต้องจ่ายเงินในส่วนนี้มากขึ้นกว่าในช่วงต้นคริสต์ทศวรรษ 1990 ราวร้อยละ 20 ภาพประกอบโดย quimby/Flickr, CC BY-NC-SA

ในขณะที่การปฏิรูปธุรกิจร้านขายยาด้วยการยกเลิกกฏข้อบังคับเหล่านี้จะได้รับการสนับสนุนจากนักวิเคราะห์ที่มีภูมิหลังทางการเมืองที่หลากหลายทั้ง พอล โฮเวส และเจเน็ท อัลเบรชสัน แต่ก็ยังไม่มีนักการเมืองออสเตรเลียจากพรรคการเมืองใหญ่คนไหนเริ่มแสดงท่าทีว่าจะสนับสนุนแต่อย่างใด  

ทบทวนรายงานจากหน่วยงานต่างๆ 

ข้อแนะนำจากรายงานทบทวนนโยบายการแข่งขัน (Competition review recommendation) ระบุไว้อย่างชัดเจนว่า : "กฎระเบียบเกี่ยวกับการเป็นเจ้าของร้านขายยาและสถานที่ตั้งควรจะถูกตัดออกไปเพื่อผลประโยชน์ในระยะยาวของผู้บริโภค"

สอดคล้องกับข้อแนะนำจาก The 2014 National Commission of Audit report ซึ่งสนับสนุนให้ : “เปิดการแข่งขันเสรีในธุรกิจร้านยา  รวมทั้งยกเลิกกฎระเบียบเกี่ยวกับการเป็นเจ้าของและสถานที่ตั้ง”

นอกจากนี้ยังมีรายงานจากสำนักงานตรวจสอบแห่งชาติออสเตรเลีย (The Australian National Audit Office : ANAO) ซึ่งดำเนินการตรวจสอบประสิทธิภาพในการทำงานภายใต้ข้อตกลงการให้บริการเภสัชกรรมชุมชน ฉบับที่ 5 (The Fifth Community Pharmacy Agreement) (ซึ่งจะมีผลบังคับใช้ถึงแค่เดือนมิถุนายน 2015 : พ.ศ. 2558) ทั้งนี้  ANAO ได้พบข้อบกพร่องหลายอย่างในการบริหารงานของกรมอนามัยกรมภายใต้ข้อตกลงนี้ : “ไม่อาจประเมินได้ว่า โดยรวมแล้วสหพันธรัฐจะได้รับความคุ้มค่าด้านงบประมาณเมื่อดำเนินงานภายใต้ข้อตกลงนี้”

รายงานจาก ANAO ได้ลองประเมินจำนวนค่าตอบแทนที่ร้านขายยาได้รับจากรัฐบาล ตั้งแต่ในช่วงต้นคริสต์ทศวรรษ 1990โดยนับตั้งแต่เริ่มมีการใช้ข้อตกลงการให้บริการเภสัชกรรมชุมชน  ทั้งนี้ ภาพด้านล่างแสดงรายรับของร้านขายยาที่เป็นค่าตอบแทนของเภสัชกรในการจ่ายาและ  mark-ups (ส่วนเพิ่มหรือกำไรแรกเริ่มที่บวกเข้าไปกับต้นทุนเพื่อให้ครอบคลุมค่าใช้จ่ายและกำไร) ซึ่งเพิ่มขึ้นกว่า 3 เท่าตัว  จากประมาณ 750 ล้านดอลล่าห์ในปี 1991 (พ.ศ. 2534) กลายเป็นมากกว่า 2 พันล้านดอลล่าห์ในปี 2013 (พ.ศ. 2556) แม้ว่าจะมีการนำอัตราเงินเฟ้อเข้าไปคำนวณรวมด้วยแล้วก็ตาม

อัตราค่าตอบแทนที่เพิ่มขึ้นนี้คาดว่ามีสาเหตุมาจากหลายปัจจัยรวมกัน  เช่น จำนวนประชากรที่เพิ่มมากขึ้นและมีอายุยืนยาวขึ้น รวมถึงการขยายขอบเขตในการสั่งจ่ายยารุ่นใหม่ เช่น ยาลดไขมัน statin แม้ว่าจำนวนค่าตอบแทนซึ่งรัฐจะต้องจ่ายให้แก่ร้านขายยานั้นจะเพิ่มสูงขึ้น โดยล่าสุดรัฐบาลได้จ่ายงบประมาณในส่วนนี้มากขึ้นกว่าในช่วงต้นคริสต์ทศวรรษ 1990 (พ.ศ. 2533) ถึงกว่าร้อยละ 20  แต่จริงๆ แล้ว รายได้ส่วนใหญ่ของร้านขายยานั้นคาดว่ามาจาก mark-ups มากกว่า

อย่างไรก็ตาม ในขณะที่ค่าตอบแทนโดยรวมของร้านยากำลังเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ แต่กฎระเบียบด้านการแข่งขันกลับส่งผลให้ผู้ดำเนินธุรกิจร้านขายยาในออสเตรเลียมีจำนวนลดลง เมื่อเปรียบเทียบกับในช่วงต้นของคริสต์ทศวรรษ 1990 (พ.ศ. 2533) ที่เพิ่งจะมีการเจรจาต่อรองข้อตกลงกันเป็นครั้งแรก

ใครอยากเป็นเศรษฐีเงินล้านบ้าง ?  

จากรายงานของสำนักงานตรวจสอบแห่งชาติออสเตรเลีย ยังได้แจกแจงถึงรายละเอียดของค่าตอบแทนที่รัฐจ่ายให้แก่ร้านยาประเภทต่างๆ ซึ่งจากกราฟด้านล่างจะเห็นได้ว่า  ร้านยาประมาณร้อยละ 18 จากทั้งหมดได้รับค่าตอบแทนมากกว่า1 ล้านดอลลาร์จากการจ่ายยาที่มีรายชื่ออยู่ในชุดสิทธิประโยชน์ด้านยา (Pharmaceutical Benefits Scheme :PBS) นอกจากนี้ เมื่อเปรียบเทียบระหว่างปีงบประมาณ 2012 (พ.ศ.2555) และ 2013 (พ.ศ.2556) ยังชี้ให้เห็นอีกว่า มีร้านยาอีกกว่า 140 ร้านกำลังจะเลื่อนขึ้นไปอยู่ในกลุ่มที่มีรายได้สูงสุด

จากอัตรากำไรของธุรกิจร้านขายยาที่สูงเช่นนี้ หมายความว่า มูลค่าการซื้อขายของธุรกิจร้านยาในเขตตัวเมืองและชานเมืองน่าจะสูงถึงหลายล้านดอลลาห์ และด้วยมูลค่าการสั่งซื้อที่สูงขนาดนี้ยังส่งผลให้เภสัชกรที่เพิ่งจบใหม่จำนวนมากไม่สามารถเปิดร้านขายยาของตัวเองได้ นั่นก็เพราะผู้ประกอบการหน้าใหม่จะต้องแบกรับภาระหนี้ ซึ่งจะเปลี่ยนจากธุรกิจที่สามารถทำกำไรได้จากการดำเนินงาน ให้กลายเป็นธุรกิจที่ทำกำไรจากส่วนต่างระหว่างราคาทุนกับราคาขาย

และทั้งหมดนี้ได้นำมาซึ่งสิ่งที่เรียกว่า "การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ" หรือ "Rent-Seeking" ในขณะที่กฏระเบียบเกี่ยวกับการเป็นเจ้าของและสถานที่ตั้งร้านมีผลคุ้มครองเจ้าของเดิมที่เปิดขายอยู่ในปัจจุบัน แต่เจ้าของร้านรุ่นต่อไปกลับจ้องจะขายธุรกิจของพวกเขาในราคาที่สูงเกินจริง มิหนำซ้ำกฏเหล่านั้นก็ยังจะคุ้มครองเจ้าของร้านรายใหม่จากการแข่งขันตามกลไกตลาด ซึ่งทำให้ธุรกิจนี้ยังคงทำกำไรและบางรายก็มีผลประกอบการที่เติบโตขึ้นอีกด้วย

นี่คือที่มาของ แคมเปญ"ร้านขายยาภายใต้ภัยคุกคาม" (Pharmacy Under Threat) ที่ดำเนินการโดยสมาคมร้านขายยาของประเทศออสเตรเลีย ซึ่งเปิดตัวขึ้นในระหว่างการหาเสียงเลือกตั้งทั่วไปครั้งที่ผ่านมาเพื่อแข่งกับนโยบายปฎิรูปของอดีตคณะรัฐบาลชุดที่แล้วซึ่งเสนอให้มีการปรับลดราคายาสามัญลง ทั้งนี้ทางสมาคมร้านขายยาอ้างว่าข้อเรียกร้องของทางสมาคมในเรื่องนี้ได้รับเสียงตอบรับจากสมาชิกร้านยาชุมชนและมีผู้สนับสนุนกว่า 1.2 ล้านรายชื่อ

แน่นอนว่าการผูกขาดในภาคธุรกิจนี้ได้ส่งผลกระทบต่อทางเลือกของผู้บริโภค ทั้งสถานที่จับจ่ายสินค้าและราคาที่จะต้องจ่าย ซึ่งจากข้อมูลที่นำเสนอในรายงานของสำนักงานตรวจสอบแห่งชาติออสเตรเลียได้ยกตัวอย่างให้เห็นด้วยว่า ยาแอสไพริน 1แพ็คที่ในตลาดค้าปลีกจำหน่ายเพียงแพ็ค ละ 3 ดอลลาห์ เมื่อถูกสั่งจ่ายผ่านชุดสิทธิประโยชน์ด้านยากลับมีราคาสูงถึง 12 ดอลลาห์เลยทีเดียว

อย่างไรก็ตาม ในขณะที่ข้อขัดแย้งทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับกลไกการแข่งขันในธุรกิจนี้กำลังอยู่ในกระแสวิพากษ์วิจารณ์   เราพบว่ายังมีนโยบายทางการเมืองที่มุ่งจะปฏิรูปร้านยาชุมชนในอีกด้านที่ควรจะกล่าวถึง ซึ่งนายนิคโคโล มาเกียเวลลี นักปรัชญาการเมืองที่มีความคิดเฉียบคมที่สุดคนหนึ่งได้เคยตั้งข้อสังเกตไว้ว่า

“ไม่มีอะไรที่ยากจะรับมือและเสี่ยงอันตราย หรือถูกตั้งข้อสงสัยได้มากเท่ากับการวางระบบใหม่อีกแล้ว โดยเฉพาะการริเริ่มในสิ่งใหม่ซึ่งขัดแย้งกับผลประโยชน์ของกลุ่มคนหรือองค์กรที่มีอยู่ก่อนหน้า”

และนี่คือความท้าทายซึ่งนักการเมืองที่ต้องการเดินหน้าปฏิรูปธุรกิจร้านยาชุมชนในออสเตรเลียจะต้องเผชิญ

เกี่ยวกับผู้เขียน

ฟิลลิป คล๊าร์ค ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุข มหาวิทยาลัยเมลเบิร์น